論農(nóng)村公共物品供給中的政府職能轉(zhuǎn)變

摘 要：近年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)差距的增大導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給已成為制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。隨著市場(chǎng)化改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，農(nóng)民問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題也變得突出起來(lái)。和諧環(huán)境的社會(huì)建設(shè)要求政府職能做出相應(yīng)調(diào)整;改變過(guò)去重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的狀況。建設(shè)能夠滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求的服務(wù)型政府在政府職能轉(zhuǎn)變中起著至關(guān)重要的作用。本文以公共政策的視角來(lái)分析，謀求政府角色定位，轉(zhuǎn)變職能。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變;農(nóng)村公共物品;供給

中圖分類號(hào)：D63 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）31-0073-02

公共物品是城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活不可或缺的基本條件，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的全面展開(kāi)，社會(huì)發(fā)展相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素影響，當(dāng)前，除了城鄉(xiāng)居民收入差距之外，最重要的是農(nóng)村居民享受到的基本公共物品和城市居民相比差距非常大。為此我們需要完善目前的供給政策，找到一條適合自身發(fā)展的道路，從政府管理自身著手，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的環(huán)境，加快社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

一、農(nóng)村公共物品含義

本文引用“匡遠(yuǎn)配、汪三貴”的定義，結(jié)合我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共物品的定義，將農(nóng)村公共物品定義為，區(qū)別于農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)的，能夠滿足農(nóng)村公共需要的即有完全的或一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品或服務(wù)的總稱。包括農(nóng)業(yè)大中型基本建設(shè)的投資項(xiàng)目，如根治河流、治澇、灌溉等大型水利工程，商品糧基地建設(shè)等專案;退耕還林還草等農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工程等。和我國(guó)目前多數(shù)地方已經(jīng)普遍的九年義務(wù)制教育;對(duì)農(nóng)村新修學(xué)校的教育支出等。對(duì)部分貧困戶的生活救濟(jì)和生產(chǎn)自救扶持，以及自然災(zāi)害救濟(jì)等都屬于農(nóng)村公共物品的范疇。

二、農(nóng)村公共物品供給不足的原因分析

我國(guó)供給體制長(zhǎng)期實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元公共物品供給體制，城市公共物品一直主要由政府負(fù)擔(dān)，而在農(nóng)村政府提供的公共物品卻十分有限。雖然近年來(lái)有所改善，但還是滯后于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，滯后于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。我國(guó)的農(nóng)村公共物品供給中供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)村的實(shí)際需要，現(xiàn)有農(nóng)村公共物品也很難維護(hù)到位。過(guò)去對(duì)于公共物品的供給我國(guó)是城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，注重的是農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移支付給城市居民。實(shí)行“二元化”發(fā)展模式和體制，“以農(nóng)補(bǔ)工”“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展政策，造成農(nóng)村公共物品供給中的諸多問(wèn)題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的差距逐漸拉大，也形成了不均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度。

農(nóng)村地域廣闊、生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)方式落后，人口眾多且科學(xué)文化素質(zhì)較低，動(dòng)物疫病防治、水利灌溉等這些公共物品城市并沒(méi)有，城市與農(nóng)村之間的差距和問(wèn)題復(fù)雜多樣，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村的公共物品供給又有很大的需求量。新但現(xiàn)實(shí)中政府的財(cái)力有限，很難有效地滿足農(nóng)村公共物品的供給。所以現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村公共物品供給是比較困難的。

三、農(nóng)村公共物品供給中的對(duì)策分析

（一）縮小城鄉(xiāng)基本公共物品供給差距

“學(xué)者王磊等認(rèn)為，要加大向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度在提供公共物品上要向農(nóng)村傾斜，從根本上改變我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共物品供給制度的不均衡。林濤等則認(rèn)為，改革的重點(diǎn)在于城市要優(yōu)化和調(diào)整供給項(xiàng)目，適時(shí)調(diào)控公共財(cái)政支出水平;農(nóng)村要加強(qiáng)制度建設(shè)，提高農(nóng)村公共財(cái)政支出比重，并以某種公共物品作為試點(diǎn)。余淑君等認(rèn)為，進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展投入問(wèn)題的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)最終將農(nóng)村義務(wù)教育全部納入公共財(cái)政保障范圍、推動(dòng)對(duì)其他公共物品的投入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?？档窃戎鲝埥⒖茖W(xué)有效的農(nóng)村基本公共物品供給決策機(jī)制、籌資機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，是農(nóng)村基本公共物品供給新體制構(gòu)建的基本路徑?！盵1]“劉新建等認(rèn)為，目前中國(guó)公共物品供給中存在許多不平等現(xiàn)象，其最主要原因是國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)基本公共物品供給的不同制度和政策，所以，只有調(diào)整公共物品供給制度和政策才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共物品供給平等。引進(jìn)技術(shù)人才到農(nóng)村，振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)村公共收入;建立多元的農(nóng)村基本公共物品供給模式。”[2]

（二）需求的上升呼喚政府轉(zhuǎn)變職能

在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府就是“父母”，就是無(wú)所不包地管理整個(gè)社會(huì)。所以，一些領(lǐng)導(dǎo)干部往往以能當(dāng)好“父母官”為自己的責(zé)任。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府就是社會(huì)管理者的理念需要轉(zhuǎn)變了。因?yàn)?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)以及日益民主化的社會(huì)狀態(tài)，并不希望有太多的政府干預(yù)。隨著時(shí)代的發(fā)展，政府要從管理者的角色轉(zhuǎn)換為服務(wù)者。但現(xiàn)實(shí)中，政府這一轉(zhuǎn)變又是很難實(shí)現(xiàn)的。

目前，我國(guó)農(nóng)村存在一些社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，一些地方政府受“唯GDP論英雄”的觀念影響，仍然偏重于去經(jīng)濟(jì)發(fā)展，熱衷于以批租土地為主要內(nèi)容的城市經(jīng)營(yíng)，忽略廣大老百姓的切身生活利益。例如在城市的改造中出現(xiàn)過(guò)不少類似“重慶釘子戶”的拒拆遷者，而引起社會(huì)輿論嘩然。2007年的“重慶釘子戶”被媒體稱為“最牛釘子戶”，房主曾宣稱“將與房屋共存亡”。該事件發(fā)生時(shí)正值《物權(quán)法》的頒布，也曾經(jīng)引起成千上萬(wàn)人的討論，這件事情中最值得思考的問(wèn)題則是：個(gè)人利益與公共利益沖突時(shí)，政府作為公共利益的代表者，會(huì)如何處理？該拆遷項(xiàng)目并不是國(guó)防、水電等城市基礎(chǔ)設(shè)施，或是重大公共工程。并不存在“公共利益”之說(shuō)，因此政府在處理因公共產(chǎn)品引起的矛盾時(shí)要合理界定“公共利益”，并通過(guò)“服務(wù)”來(lái)化解新矛盾。也提醒了政府在這一類的事件中，如果沒(méi)有明確的公共利益為說(shuō)服力，很難讓百姓接受，從而達(dá)不到支持國(guó)家對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的改造，也不利于其他公共物品的供給。

在農(nóng)村公共物品的供給中，政府從來(lái)沒(méi)有否認(rèn)自己具有公共物品供給的職能，但很多時(shí)候弱化了該項(xiàng)職能，把注意力和精力放在了其他方面。在以前溫飽不能解決的情況下，政府把主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上是合情合理的，但是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，公共需求增長(zhǎng)時(shí)，政府也需要盡快轉(zhuǎn)變職能，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。那么當(dāng)前深化行政管理體制改革的核心就是把由政府管理的事項(xiàng)落實(shí)，不該由政府管理的事項(xiàng)政府就不應(yīng)該過(guò)多去耗費(fèi)精力，政府可以通過(guò)發(fā)揮公民在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，這樣也可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。公民的主人翁地位不可小覷，公共物品的供給實(shí)際上也是落實(shí)到每一位公民的需求上?！罢纳平?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù);盡職盡責(zé)理清部門(mén)職責(zé)關(guān)系，力求準(zhǔn)確有序地公共物品供給?！盵3]在管理體制上和精神文明的建設(shè)上縮小政府與居民的距離，讓農(nóng)村居民提高建設(shè)家鄉(xiāng)、人人有責(zé)的自我調(diào)節(jié)、自我進(jìn)步的意識(shí)。通過(guò)一系列的惠民工程讓農(nóng)村居民信任政府，提高為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)的積極性。在改善農(nóng)村公共物品供給方面也有利于政府政策的落實(shí)，這是政府與人民在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)方面最有力的雙向互動(dòng)。針對(duì)農(nóng)村的公共物品供給，切實(shí)有效地制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策措施，努力為當(dāng)?shù)刈鰧?shí)事，征求當(dāng)?shù)氐拿褚?，把?cái)政資金真正全方面地落實(shí)到位，當(dāng)好政府服務(wù)的角色，為農(nóng)村的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他惠民工程做貢獻(xiàn)。

（三）政府轉(zhuǎn)型，通過(guò)改革來(lái)調(diào)節(jié)

隨著科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)實(shí)踐，政府轉(zhuǎn)型更要強(qiáng)調(diào)以公共服務(wù)為中心。因此，政府轉(zhuǎn)型才能深入推進(jìn)各項(xiàng)改革。而政府轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)是公共服務(wù)，所以目前行政體制改革基本要求就是要擴(kuò)大政府公共服務(wù)職能。改變過(guò)去政府的管理勝過(guò)服務(wù)的理念，前不久出現(xiàn)的記者采訪官員提到的人民問(wèn)題、問(wèn)責(zé)問(wèn)題的時(shí)候把官員惹火，而反問(wèn)記者，說(shuō)到你是代表黨還是代表人民？看似很小的事件，不難折射出，在當(dāng)下的一些官員群體中，盛行著官僚主義的作風(fēng)，已經(jīng)違背了他們的入黨宗旨，即全心全意為人民服務(wù)，這種習(xí)慣的作為模式也讓這些官員完全忘掉共產(chǎn)黨的性質(zhì)，只有真正為人民辦實(shí)事，才能盡到官員的職責(zé)。政府是公共政策的制定者和執(zhí)行者，要使公共政策取信于民，真正做到全心為人民服務(wù)，就要建立責(zé)任政府，向決策失誤和不作為的政府官員追究責(zé)任。

當(dāng)今社會(huì)矛盾并沒(méi)有減少，農(nóng)民工已經(jīng)空前大規(guī)模地涌入城市，許多農(nóng)村居民也紛紛到城市安家，農(nóng)村只剩下很多空巢老人、留守兒童，這一部分群體的增加，政府若落實(shí)不到位，公共物品的供給也很難起到其應(yīng)有的作用。但這也從側(cè)面印證了農(nóng)村公共物品的供給迫在眉睫，只有增加了供給才能為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)大動(dòng)力，才能留住更多的農(nóng)村居民，有利于增加政府在農(nóng)村社會(huì)中的公信力。近年，相關(guān)官員在涉及公共事務(wù)實(shí)踐中，由于反應(yīng)失當(dāng)、措施不力或者后果嚴(yán)重而向轄區(qū)居民道歉、引咎辭職甚至受到查處的例子日漸普遍，因此，重大的公共政策決策一定要保證利益相關(guān)者的知情權(quán)，即是政府的公共政策要在公眾的參與和監(jiān)督之下制定和執(zhí)行。政府的職能轉(zhuǎn)型，還需建立改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)各部門(mén)以及中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和改革，營(yíng)造良好的氛圍。新階段行政體制改革的基本要求是關(guān)注公共需求變化和擴(kuò)大政府公共服務(wù)職能。因此要對(duì)各級(jí)政府在公共服務(wù)中的責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行明確劃分和嚴(yán)格規(guī)范，在這個(gè)基礎(chǔ)上深化地方行政管理體制改革。

農(nóng)村問(wèn)題現(xiàn)在已成為社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題。2014年政府工作報(bào)告中首次提出中國(guó)制造、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)=互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)。在兩會(huì)所關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)中，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，只有農(nóng)村富裕了，國(guó)家才能從根源上富裕起來(lái)。改善民生才是互聯(lián)網(wǎng)+的最終落腳點(diǎn)。農(nóng)村是新的帶動(dòng)力，電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村成為高度關(guān)注點(diǎn)。近30年我國(guó)經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)速度接近10%，成一個(gè)高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但一味地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，卻忽略了健康發(fā)展的良性循環(huán)。同時(shí)也使得城鄉(xiāng)差距愈來(lái)愈明顯。造成這一問(wèn)題的根本原因是“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的制度安排。占全國(guó)人口70%的農(nóng)村居民過(guò)去幾十年來(lái)在享受政府提供的公共物品方面不夠合理，而這一供給不合理的因素也導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)差距日益加劇。

農(nóng)村公共物品供給問(wèn)題已經(jīng)在我國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)，尤其是西部少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)普遍存在，如不及時(shí)解決這一問(wèn)題，可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越不平衡。所以必須加大對(duì)農(nóng)村公共物品的供給力度，轉(zhuǎn)變政府職能。農(nóng)村公共物品投資問(wèn)題研究，將有助于服務(wù)型政府的構(gòu)建，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國(guó)的長(zhǎng)治久安，真正做到富農(nóng)、惠農(nóng)，增強(qiáng)農(nóng)村居民的主人翁意識(shí)，提高農(nóng)村居民的幸福感，同時(shí)也有利于縮小城鄉(xiāng)差距，城市帶動(dòng)農(nóng)村，農(nóng)村補(bǔ)給城市，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]康登元，姜世貞.“從農(nóng)村公共物品視角看農(nóng)民國(guó)民待遇的缺失與改善”[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（5）.

[2]劉建新，劉彥超.“論城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給平等與和諧社會(huì)建設(shè)”[J].燕山大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007（1）.

[3]李強(qiáng)，傅治平.公共產(chǎn)品供給與建設(shè)和諧社會(huì)[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009（5）.