政府治理視角下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

摘 要：政府治理理念自中央政府正式提出以來，它的使用將給中國政府管理國家公共事務(wù)的方式帶來巨大轉(zhuǎn)變。各級政府將以開創(chuàng)型的思維突破前一個發(fā)展時期積累起來的發(fā)展瓶頸，具化到當(dāng)前的新型住宅社區(qū)發(fā)展中也是如此。新型住宅社區(qū)擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要載體功能，由于種種原因在當(dāng)前的繼續(xù)發(fā)展中無以為繼，問題頻現(xiàn)。運(yùn)用政府治理視角可以有效突破當(dāng)前新型住宅社區(qū)發(fā)展的一些瓶頸問題，助推新型城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。因此本文運(yùn)用政府治理思想的主要特點(diǎn)，針對當(dāng)前城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀中新型住宅社區(qū)發(fā)展的瓶頸問題，探討有效的破解辦法，以期對實(shí)踐活動有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：政府治理;新型住宅社區(qū);新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：D618 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0071-02

政府治理理念自十八屆三中全會提出以來，作為一種被中國政府行政實(shí)踐吸納的行政理念，它的使用將給中國政府管理國家公共事務(wù)的方式帶來巨大的轉(zhuǎn)變。政府治理思想的運(yùn)用能夠突破傳統(tǒng)行政思維的藩籬，以開創(chuàng)型的思維破解前一個發(fā)展時期積累起來的發(fā)展瓶頸，具化到當(dāng)前的新型住宅社區(qū)發(fā)展中也是如此。新型住宅社區(qū)擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要載體功能，由于種種原因在當(dāng)前的繼續(xù)發(fā)展中無力為繼，問題頻現(xiàn)。運(yùn)用政府治理視角，在今后的繼續(xù)發(fā)展中政府將以高度整合和多元主體合作的方式汲取更大的發(fā)展優(yōu)勢，有效突破當(dāng)前新型住宅社區(qū)發(fā)展的一些瓶頸問題，助推新型城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。

一、政府治理理念概述

隨著“政府治理”這一詞語在黨的文件中正式出現(xiàn)，中國行政管理理論界與實(shí)踐界對“政府治理”的解釋眾說不一，全球治理委員會認(rèn)為：“治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的綜合。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[1]。

（一）政府治理理論的起源

20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)掀起了公共改革浪潮。從英國的“撒切爾主義”、美國的“再造政府”運(yùn)動，到俄羅斯精簡政府的改革，包括很多轉(zhuǎn)軌國家都席卷在內(nèi)，這次改革被稱為“新公共管理運(yùn)動”[2]。其中“政府治理理論”是這場運(yùn)動中占主導(dǎo)地位的三大流派之一。盡管當(dāng)前“治理”的內(nèi)涵尚不統(tǒng)一，從“治理”思想的發(fā)展脈絡(luò)來看，核心精神在于如何在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，協(xié)調(diào)政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，達(dá)到集約社會資源、激發(fā)社會最大效能的目的。

（二）中國政府治理思想的特點(diǎn)

從理論起源看“治理理論”起源于西方，中國政府提出的“政府治理”并不是照搬西方，而是要納入中國特色社會主義制度下，成為獨(dú)具中國特色的行政管理思想。因此具有自身顯著的特點(diǎn)，第一，中國政府治理將綜合使用西方新公共管理改革運(yùn)動中的一切成果，即會吸收涵蓋“新公共管理”和“后現(xiàn)代行政管理”兩大流派在內(nèi)的所有公共管理改革成果，并不僅僅局限于西方的“政府治理理論”。第二，中國政府治理應(yīng)當(dāng)具備“政府治理理論”的一般特性，但是會結(jié)合中國政府和中國國情實(shí)際有選擇地吸收，保證中國政治制度的完整性。第三，政府仍然承擔(dān)培育“社會力量”的責(zé)任。作為完備的“政府治理”方式，應(yīng)該是“政府”和“社會”兩種力量在互動的方式中共同作用于國家、社會的公共事務(wù)。當(dāng)前中國現(xiàn)狀中“社會”這部分力量還很薄弱，政府需要建立“社會”參與的“平臺”或者開放“社會”參與的“渠道”。

因此，在當(dāng)前這個發(fā)展時期，政府可以利用自身的主導(dǎo)優(yōu)勢，采取多元主體參與、更加市場化與社會化的形式突破前一個發(fā)展時期積累的發(fā)展瓶頸，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來突破性的進(jìn)展。這對新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐以及更加具體的新型住宅社區(qū)建設(shè)具有啟發(fā)性意義。

二、當(dāng)前新型住宅社區(qū)發(fā)展中存在的問題及原因

新型住宅社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的主要載體，在這個載體上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和市民生活方式的統(tǒng)一、勞動方式的統(tǒng)一，以及公共福利制度的統(tǒng)一。在過去一段時間迅猛推進(jìn)，由此產(chǎn)生了一些現(xiàn)實(shí)問題。這些問題的核心是政府如何主導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化，換句話說是政府在新型城鎮(zhèn)化中以何種理念來主導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化、新型社區(qū)建設(shè)。

（一）新型住宅社區(qū)發(fā)展中存在的問題

在發(fā)展不良的一些新型住宅社區(qū)中，存在兩大突出問題：一個是基礎(chǔ)設(shè)施不到位—居民不愿搬入規(guī)劃的新區(qū)，購房愿望不高—社區(qū)賣不出房子，收不回資金—無法償還建筑商的墊資—農(nóng)民工上訪—造成社會不穩(wěn)定。這個現(xiàn)象的直接反映是社區(qū)建設(shè)的資金鏈斷裂，錢從哪里來和社區(qū)發(fā)展后續(xù)無力的問題。另一個是新村已入住，老村未拆遷。如果老村拆遷，整理出的土地收益低于投入的費(fèi)用，收不抵支。如果老村不拆遷，新村建設(shè)占用土地指標(biāo)，無法占補(bǔ)平衡。在這兩個突出的問題里，體現(xiàn)了“錢從哪里來，土地怎么辦”兩個重要的命題。

（二）新型住宅社區(qū)中問題的成因

新型住宅社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)問題的成因是綜合和復(fù)雜的。第一，前期規(guī)劃問題。據(jù)在新鄉(xiāng)市的調(diào)查來看，許多社區(qū)規(guī)模在3 000人到5 000人之間，一個完備的社區(qū)，政府要投入配套1億多元。但是在建成以后發(fā)現(xiàn)一個3 000—5 000人的社區(qū)也無法承載起一個幼兒園、一個學(xué)校，造成基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的巨大浪費(fèi)。第二，局部規(guī)劃沒有和周邊環(huán)境對接。當(dāng)部分社區(qū)住房建成以后，發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的管網(wǎng)延伸不到。一方面原因是市政基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力有限或者接口太遠(yuǎn);另一方面是管網(wǎng)延伸要跨越高鐵等，報(bào)批的手續(xù)非常嚴(yán)格。前期規(guī)劃導(dǎo)致的建設(shè)中的問題處理起來耗費(fèi)巨大，非常麻煩。第三，政府責(zé)任過重。新型住宅社區(qū)的建設(shè)方式大多為政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，新鄉(xiāng)市占到大約95%。政府全面介入社區(qū)的建設(shè)，造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，資金被分流，對于應(yīng)該投入的公共部分投入不夠。巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)致使政府在新型住宅社區(qū)建設(shè)中不堪重負(fù)。第四，基層領(lǐng)導(dǎo)方式有待創(chuàng)新。有些基層政府領(lǐng)導(dǎo)方式落后保守，沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目之間的協(xié)同，大大降低了資源發(fā)揮最大化的效能。第五，行政手段需要改進(jìn)。政府層層下達(dá)行政指標(biāo)的手段，有助于政府指令快速執(zhí)行，也導(dǎo)致有些地方不顧自身實(shí)際盲目推進(jìn)。特別是個別地方追求政績的功利心理，導(dǎo)致新型住宅社區(qū)建設(shè)偏離目標(biāo)。

綜上所述，新型住宅社區(qū)建設(shè)中產(chǎn)生的問題，與傳統(tǒng)行政理念息息相關(guān)。在政府治理的理念下，可以突破自身的制約，實(shí)現(xiàn)社會力量的整合，從而破解新型住宅社區(qū)的發(fā)展瓶頸。

三、如何運(yùn)用政府治理突破發(fā)展困境

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

就城鎮(zhèn)化本身來說，是人類社會的一個自然趨勢，中國政府在新型城鎮(zhèn)化中擔(dān)負(fù)主導(dǎo)責(zé)任。但是，同時城鎮(zhèn)化又是一個社會性系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，需要集合社會之力來共同推進(jìn)。因此，政府的職能應(yīng)該重新定位為政府主導(dǎo)、社會共建。政府有責(zé)任解決每個人的住房問題，但沒有建新村拆舊村的責(zé)任與義務(wù)[3]。政府要從“不該管的地方”退出來，做好規(guī)范、引導(dǎo)、政策服務(wù)等工作。例如新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)小店鎮(zhèn)在政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方面做出嘗試，把社區(qū)的建設(shè)管理權(quán)下放到村里，由村民自己建設(shè)社區(qū)、管理社區(qū)事務(wù)。在這些社區(qū)，村干部和村民的積極性和創(chuàng)造性很高，社區(qū)建設(shè)比原來更好。不僅達(dá)到了政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，而且有效減少了政府的負(fù)擔(dān)。

（二）調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)方式

基于政府職能轉(zhuǎn)變，政府在公共事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)方式也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，從行政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整為統(tǒng)籌整合。比如新型城鎮(zhèn)化以及新型住宅社區(qū)建設(shè)所需的資金是巨大的，據(jù)實(shí)際估算一個5 000人的社區(qū)，從住房建設(shè)資金，到基礎(chǔ)設(shè)施配套資金大約5個億。政府統(tǒng)籌整合社會各種資源，能夠達(dá)到事半功倍的效果。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)踐中探索，在處理“錢從哪里來”的問題上：第一是本級財(cái)政預(yù)算;第二是上級專項(xiàng)資金，例如土地綜合整治項(xiàng)目;第三是省市專項(xiàng)社區(qū)補(bǔ)貼;第四企業(yè)援建;第五是融資貸款。領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，能有效吸收各種社會資源，積聚出最大的資源效能。

（三）轉(zhuǎn)換工作方式

在當(dāng)前的政府工作中，有些地方仍然存在“下指標(biāo)”的方式。就目前的新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)來說，“下任務(wù)”的工作方式對有些社區(qū)起到正面的導(dǎo)向作用，促使他們變“壓力”為“動力”，推動了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平。而在另一些新型農(nóng)村住宅社區(qū)中，建設(shè)在壓力下變形，為了“政績”或者政府排名，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違背客觀實(shí)際，盲目推進(jìn)，造成財(cái)政不堪重負(fù)，農(nóng)民情緒抵觸。這種“下指標(biāo)”的工作方式需要轉(zhuǎn)換，城鎮(zhèn)化以及新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)需要多級政府緊密協(xié)作，上一級政府對下一級政府的指導(dǎo)要以引導(dǎo)為主，不宜使用過度強(qiáng)硬的手段干預(yù)下級政府具體的行政工作。

（四）建設(shè)責(zé)任政府

政府作為公共行政的主體，需要以自身的公信力取信于全社會，這首先要求政府要在主導(dǎo)的各項(xiàng)工作中承擔(dān)責(zé)任。在城鎮(zhèn)化以及新型住宅社區(qū)中存在的最棘手的問題是一些不符合條件已經(jīng)啟動建設(shè)的項(xiàng)目，如果繼續(xù)投入，只會造成更大的浪費(fèi);如果就此不再建設(shè)，會浪費(fèi)大量的前期投入，政府面臨了一個艱難的兩難選擇。面對這個問題，政府要擔(dān)負(fù)起責(zé)任，妥善處置好后續(xù)工作：第一，科學(xué)分類。根據(jù)社區(qū)建設(shè)的客觀狀況，確定“少而精”的重點(diǎn)社區(qū)和不宜推進(jìn)的社區(qū)。對于發(fā)展?fàn)顩r良好和具備發(fā)展前景的社區(qū)，市級政府可以增加投入使其發(fā)展成型;對于發(fā)展?fàn)顩r不理想的社區(qū)，市級政府不宜再推進(jìn)，可以采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的售房情況，適度進(jìn)行。如果村民有需要，先交定金，積累一定數(shù)量開工建設(shè)。如果村民沒有需要，社區(qū)不再開工。第二，分類處置。對條件尚可的社區(qū)根據(jù)自身情況緩慢自建，公共服務(wù)設(shè)施在社區(qū)周邊共享。比如對已建而學(xué)生不夠一個學(xué)校的數(shù)量的情況，可在就近輻射未建學(xué)校的社區(qū)，政府建立公交專線，公交線路以競標(biāo)的形式由企業(yè)或個人提供交通服務(wù);對不再推動的社區(qū)，要核算欠賬情況，市級財(cái)政以一定比例、一定年限分擔(dān)。第三，計(jì)劃控制。分類基礎(chǔ)上說明本社區(qū)的建設(shè)計(jì)劃、資金預(yù)算等，以確定資金投入少而建設(shè)效能好的社區(qū)。在此基礎(chǔ)上社區(qū)建設(shè)由市級財(cái)政投入資金建成的，在它們運(yùn)行后已經(jīng)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益，縣鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)把市級財(cái)政前期投入歸還市級的統(tǒng)籌賬戶，以支持其他的社區(qū)建設(shè)，形成社區(qū)建設(shè)資金的可持續(xù)發(fā)展。第四，有效獎懲。對承擔(dān)新型住宅社區(qū)建設(shè)的干部進(jìn)行有效獎懲，加強(qiáng)基層干部的責(zé)任意識。為了避免政績工程，對這些干部的選拔要嚴(yán)謹(jǐn)，綜合評估社區(qū)的建設(shè)情況，除了顯性的社區(qū)規(guī)模等，還要包括社區(qū)建設(shè)的負(fù)債情況、社會矛盾狀況等隱形事實(shí)，建立公正的干部考核晉升機(jī)制[4]。

新型城鎮(zhèn)化以及它的重要載體——新型住宅社區(qū)的建設(shè)是一場耗資巨大、涉及面廣的工程，在當(dāng)前階段已經(jīng)取得了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也存在著一些發(fā)展瓶頸。有些瓶頸問題是囿于原有的行政思維和方式所產(chǎn)生的，以政府治理思維為指引破解當(dāng)前新型住宅社區(qū)發(fā)展瓶頸是治本之策。以政府治理視角可以有效化解新型住宅社區(qū)中的諸多問題，結(jié)合各地政府務(wù)實(shí)、穩(wěn)步求發(fā)展的態(tài)度，必將推進(jìn)城鎮(zhèn)化全面和諧綜合發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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