近十年以來中國鄉(xiāng)村治理研究評述

摘 要：近十年來在鄉(xiāng)村治理研究領(lǐng)域，專家學(xué)者取得了豐碩的研究成果。研究成果主要涉及鄉(xiāng)村治理的概念內(nèi)涵、鄉(xiāng)村治理的主體類型、鄉(xiāng)村治理過程中的困境、鄉(xiāng)村治理的對策等。鄉(xiāng)村治理研究具有研究學(xué)科眾多、研究者與實踐者觀點(diǎn)存在較大差異和研究成果出現(xiàn)嚴(yán)重的低水平重復(fù)等特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;研究;評述

中圖分類號：D616 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0065-02

自1989年世界銀行首創(chuàng)“治理危機(jī)”一詞以來，治理這一概念便得到世界各國專家學(xué)者的廣泛使用。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究中心吸收了在全球范圍內(nèi)日益流行的治理理論，在1998年首次提出鄉(xiāng)村治理概念，企圖運(yùn)用這一新的理論來研究中國鄉(xiāng)村社會，促進(jìn)中國鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展。近十年以來專家學(xué)者們爭論不休，觀點(diǎn)不一。本文回顧近十年以來專家學(xué)者對鄉(xiāng)村治理的研究，首先分析鄉(xiāng)村治理的概念內(nèi)涵、主體類型，然后梳理鄉(xiāng)村治理過程中的困境，接著探析鄉(xiāng)村治理的研究對策，最后評析當(dāng)前鄉(xiāng)村研究的特點(diǎn)。總結(jié)鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，有利于深化對鄉(xiāng)村治理的研究，有利于改善鄉(xiāng)村民生，有利于促進(jìn)中國治理現(xiàn)代化。

一、鄉(xiāng)村治理的概念內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理這一概念具有非常豐富的內(nèi)涵，伴隨著研究視野的拓展，鄉(xiāng)村治理的研究范圍逐漸擴(kuò)大，納入了越來越多的相關(guān)研究，由此帶來了對鄉(xiāng)村治理概念內(nèi)涵界定的困難。鄉(xiāng)村治理的定義有許多分歧，很難在學(xué)術(shù)界達(dá)成普遍的共識。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心，以徐勇教授為主要領(lǐng)導(dǎo)成員的研究隊伍于1998年第一次提出了“鄉(xiāng)村治理”這一概念。徐勇指出，鄉(xiāng)村治理是指通過解決鄉(xiāng)村面臨的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展和穩(wěn)定[1]。自徐勇第一次提出鄉(xiāng)村治理的概念至今，十幾年來專家學(xué)者們爭論不休，觀點(diǎn)不一。黨國英指出，“鄉(xiāng)村治理是指鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的傳統(tǒng)和制度，包括選舉政府首腦、監(jiān)督政府工作和設(shè)置政府更迭的程序，也包括政府制定和執(zhí)行政策的能力，以及居民對這些制度的服從狀況，是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動?！盵2]王晶晶等認(rèn)為，“鄉(xiāng)村治理是一個由國家和社會共同作用而形成的公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社會調(diào)控和治理的動態(tài)過程。”[3]郭正林教授明確提出：“鄉(xiāng)村治理，就是性質(zhì)不同的各種組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、七站八所、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機(jī)構(gòu)，村里的黨支部、村委會、團(tuán)支部、婦女會、各種協(xié)會等村級組織，民間的紅白理事會、慈善救濟(jì)會、宗親會等民間團(tuán)體及組織，通過一定的制度機(jī)制共同把鄉(xiāng)下的事務(wù)管理好?！盵4]

二、鄉(xiāng)村治理的主體類型

關(guān)于鄉(xiāng)村治理的主體類型，近十年以來主要有這樣幾種觀點(diǎn)：農(nóng)民群眾主體說、村委會主體說、村干部（村莊精英）主體說、村基層黨委主體說、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體說等幾種不同的見解。劉麗、劉屹和唐紹洪通過研究表明，鄉(xiāng)村治理的主體不是單一的，而是多元化的。在鄉(xiāng)村治理中，最重要的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;在鄉(xiāng)村治理中，實質(zhì)主體非村民自治莫屬;并且強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村治理中不可缺少的主體是村莊精英[5]。陳曉莉認(rèn)為，根據(jù)參與管理人數(shù)的多少，治理的主體可以區(qū)分為三種基本類型：一是個體性主體，二是群體性主體，三是組織性主體。個體性主體包括鄉(xiāng)村精英、普通民眾、鄉(xiāng)村婦女;群體性主體包括家族與宗族;組織性主體包括政黨性組織、政府性組織、鄉(xiāng)村政治性組織、鄉(xiāng)村社會組織。其中，鄉(xiāng)村政治性組織包括村民委員會、村民監(jiān)視會、村民小組、村民會議和村民代表會議、專門委員會[6]。閻占定認(rèn)為，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是新興的鄉(xiāng)村治理主體，逐漸對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生越來越明顯的影響并在其中發(fā)揮重要的作用。因為其有經(jīng)濟(jì)利益的吸引力，能夠匯集大量的農(nóng)民和住戶，從而匯聚了雄厚的社會資本[7]。

三、鄉(xiāng)村治理過程中的困境

肖唐鏢認(rèn)為，雖然農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施得到改善、農(nóng)民收入水平得到較大的提高，但農(nóng)村生產(chǎn)生活的環(huán)境卻日益惡化，農(nóng)村生活用水和農(nóng)活用水與土壤污染問題嚴(yán)峻，農(nóng)村生活污水未得到合理的處理、公共廁所及生活垃圾未得到有效的處理，由此產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與食物供應(yīng)緊張、全社會民眾的健康受到安全威脅等問題[8]。單方面通過發(fā)展城市，寄希望于城市發(fā)展的涓滴效應(yīng)反哺農(nóng)村并非發(fā)展的良方，高速發(fā)展的城市反而成了吸收農(nóng)村資金的黑洞。城鄉(xiāng)分化和落后農(nóng)村逐漸成為城市進(jìn)一步發(fā)展的障礙，農(nóng)村發(fā)展大幅度落后。張書麗指出，雖然改革開放以來我國的三農(nóng)問題已經(jīng)得到初步解決，但還是存在著許多難題。具體表現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織關(guān)系不順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多地間接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會而不是“指導(dǎo)”，造成兩者沖突，引起一系列問題;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)方面，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)組織不合理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難、公共產(chǎn)品供給不足等問題;雖然農(nóng)民政治參與意識隨著農(nóng)村生活水平的提高而不斷增強(qiáng)，希望通過更多機(jī)會積極參與政治生活，但由于缺乏相關(guān)的制度保障，缺少相關(guān)的政策引導(dǎo)，農(nóng)民的政治參與渠道沒有相應(yīng)地得到增多[9]。從總體上看，農(nóng)村黨支部委員會和村民委員會關(guān)系主流是和諧的，但也存在一些問題：村黨支部權(quán)力絕對化、村委會權(quán)力絕對化、村“兩委”對立。周陽指出，征地拆遷所暴露的問題越來越多，尤其是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，這種官商勾結(jié)、與民爭利和坑農(nóng)害農(nóng)現(xiàn)象非常普遍。農(nóng)民為了保護(hù)自己利益和官商的沖突不斷，尤其在資源集中的村莊，對抗的程度更加激烈，諸如暴力拆遷、日常抵抗、集體上訪、群體性事件、以死抗?fàn)幍鹊葒?yán)重的事件不斷出現(xiàn)，使得村莊治理走向非常態(tài)，甚至陷入困境[10]。在中國社會現(xiàn)代化繁榮發(fā)展的背景下，中國的鄉(xiāng)村社會逐漸產(chǎn)生了“治理性危機(jī)”。我們不能再用舊有的治理模式來維持中國的鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，國家能力的衰退逐漸弱化了對鄉(xiāng)村社會的控制，鄉(xiāng)村社會治理的無序和失范嚴(yán)峻局面加劇。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)明顯，影響著鄉(xiāng)村與城市的和諧發(fā)展。黨國英指出，引起農(nóng)村社會沖突的主要因素是鄉(xiāng)村選舉和鄉(xiāng)村惡勢力橫行、土地侵占、稅費(fèi)征收和計劃生育。這些因素相互交織，相互影響，集中反映在農(nóng)民群眾與鄉(xiāng)村干部之間不和諧的干群關(guān)系上。農(nóng)民群眾與基層政府產(chǎn)生沖突的三個主要原因大體是鄉(xiāng)村選舉、土地侵占和稅費(fèi)征收[11]。

四、對鄉(xiāng)村治理對策的研究

尚平主要以社會資本理論為視角來分析當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理問題，提出解決鄉(xiāng)村治理難題的有效對策，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。社會資本在完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制、實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體多元化、優(yōu)化農(nóng)村資源配置、維護(hù)社會穩(wěn)定方面作用突出，在農(nóng)村公共物品供給和社會資源整合方面發(fā)揮著重要作用。（1）加大農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。（2）建立完備的農(nóng)村公共服務(wù)體制，改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)。（3）著力農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，提高農(nóng)村的公共治理政績[12]。張書麗指出，要提高我國鄉(xiāng)村治理能力，需要做好幾個方面的工作：一要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。二要完善村民自治，加強(qiáng)基層民主建設(shè)。三要健全相關(guān)法制制度，推進(jìn)鄉(xiāng)村法制化進(jìn)程。四要增加財政收入，推進(jìn)農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展[9]。苗樹彬認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充當(dāng)服務(wù)型政府的角色，不斷完善農(nóng)村的教育水平、醫(yī)療保健水平、社會保障水平，解決農(nóng)民的基本生存問題。農(nóng)村基層政府最重要的改革是轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)新農(nóng)村社會建設(shè)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，為解決三農(nóng)問題提供完善的公共服務(wù)[13]。楊湘燕以新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程為背景，提出完善村民自治，推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè);明確土地權(quán)屬，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革;強(qiáng)化政策導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展;加快培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，提升農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平;拓寬公共服務(wù)投入驅(qū)動，解決“錢從哪里來”和“錢投哪里去”的問題。認(rèn)為可以采用協(xié)商政治自治制度設(shè)計，但必須強(qiáng)調(diào)，村民自治而非村民委員會自治，因為村民自治組織有三個：村民會議、村民代表會議和村民委員會。同時指出，實行間接民主村民自治的制度設(shè)計，應(yīng)做到兩點(diǎn)：第一，實行村民自治選舉制度;第二，實行包括村民自治權(quán)力制約機(jī)制、村民代表會議的協(xié)商機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力對村民自治的保障、支持和領(lǐng)導(dǎo)制度化在內(nèi)的村民自治決策、管理和監(jiān)督制度[14]。閻占定比較系統(tǒng)、全面地探析了嵌入新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理模式，提出建立和完善新型鄉(xiāng)村治理模式的建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完善新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理有序參與，促進(jìn)二者融合并有序發(fā)展[7]。胡永保提出“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)運(yùn)行、自上而下的國家管理體系與自下而上的社會治理體系相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)治理模式[15]。鄧大才對小農(nóng)社會下中國鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行研究，主要從經(jīng)濟(jì)方面來探析小農(nóng)社會化，研究農(nóng)民與市場、農(nóng)民與社會的關(guān)系。研究方式包括自下而上的方式、自上而下的方式、自外而內(nèi)的方式、自內(nèi)而外的方式[16]。徐勇認(rèn)為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的核心是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展一體化，通過各種調(diào)控手段來達(dá)到資源向鄉(xiāng)村配置的目的，使鄉(xiāng)村治理走向理性發(fā)展[17]。

五、近十年鄉(xiāng)村治理研究的特點(diǎn)

1.當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的研究學(xué)科眾多，主要涉及政治學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等。研究者們的研究成果、主要的研究背景和理論依據(jù)是政治學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，較少有交叉學(xué)科的研究，普遍以某個學(xué)科為主。

2.研究的內(nèi)容多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)為主。鄉(xiāng)村治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及很多問題，研究者目前關(guān)注的焦點(diǎn)集中在這些方面，也反映了這些方面存在著很多的問題。

3.研究者觀點(diǎn)與實踐者觀點(diǎn)差異明顯。對鄉(xiāng)村治理的研究不僅只局限于研究者，同時也引起了在基層工作的實踐者們強(qiáng)烈的關(guān)注。比較明顯的現(xiàn)象是，研究者們多是在有限的調(diào)查樣本基礎(chǔ)上，采用有局限性的調(diào)查方法，而得出了一些數(shù)據(jù)，雖然這些數(shù)據(jù)經(jīng)過了一番調(diào)查，但都普遍采用的是從書本到書本的研究方法。由于研究者缺乏對真實情況的有效把握，研究者的研究成果往往經(jīng)常遭到實踐者的質(zhì)疑。

4.存在著比較嚴(yán)重的低水平重復(fù)。研究成果低水平重復(fù)現(xiàn)象明顯，不僅表現(xiàn)為鄉(xiāng)村調(diào)查缺乏新視野和新材料，而且表現(xiàn)為學(xué)術(shù)理論討論缺乏基本溝通，難以形成學(xué)術(shù)積累。造成鄉(xiāng)村治理研究低水平重復(fù)的原因，既與多學(xué)科介入鄉(xiāng)村治理研究而不同學(xué)科話語形式及話語體制不同的現(xiàn)實有關(guān)，也與鄉(xiāng)村治理研究本身一直沒有在學(xué)術(shù)方面形成集中的主題有關(guān)。

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