關(guān)于我國政府機(jī)構(gòu)改革的思考

摘 要：改革開放以來，我國的社會、經(jīng)濟(jì)都得到了長足的進(jìn)步和發(fā)展，而歷經(jīng)的幾次行政改革也卓有成效，但政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹等現(xiàn)象一直為人詬病，本文主要是在分析我國政府機(jī)構(gòu)改革的必要性、依據(jù)和存在阻力的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革合理化的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：政府機(jī)構(gòu);政府職能;改革

中圖分類號：D63 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0061-02

眾所周知，自改革開放以來，我國政府先后經(jīng)歷了七次機(jī)構(gòu)改革（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）。歷次政府機(jī)構(gòu)改革雖卓有成效，但其始終未能跳出所謂的“循環(huán)怪圈”。而這種“循環(huán)怪圈”表現(xiàn)“在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面是‘合并—分開—再合并—再分開’，表現(xiàn)在人員配備方面是‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’，表現(xiàn)在權(quán)力分配上是‘集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)’?！盵1]當(dāng)然，我們不能從這個“循環(huán)怪圈”的縱向?qū)Ρ群唵蔚財(cái)喽ㄎ覈畽C(jī)構(gòu)改革的成敗，應(yīng)該將其放置在當(dāng)時的背景下分析。

一、我國政府機(jī)構(gòu)改革的必要性和依據(jù)

從上述可知，我國政府機(jī)構(gòu)自改革開放后歷經(jīng)七次重大改革。然而，為什么要進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革呢？本文將從以下三個方面來闡述政府機(jī)構(gòu)改革的必要性及依據(jù)。

（一）上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展

馬克思關(guān)于社會發(fā)展的一條重要理論是：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?！霸谏鐣慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中，主體部分是社會的生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)制度……上層建筑是指在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的思想關(guān)系及其制度表現(xiàn)，即社會政治、法律、藝術(shù)、文化、哲學(xué)、思想、意識形態(tài)等的總和”[2]。其中，政治上層建筑是整個上層建筑的重要組成部分，主要包括國家、政治制度、法律體系和政府體制等。據(jù)此，在我國，政府機(jī)構(gòu)是上層建筑，而經(jīng)濟(jì)制度、所有制結(jié)構(gòu)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，經(jīng)濟(jì)制度從原來的“以公有制為主”到現(xiàn)在的“以公有制為主，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，而國民經(jīng)濟(jì)在改革開放后得到了快速的發(fā)展，已躋身世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國;而相對于我國的政府體制、機(jī)構(gòu)的建設(shè)，還很難跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，在一定程度上影響我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，從這一角度上說，我國政府機(jī)構(gòu)必須改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的快速穩(wěn)步健康發(fā)展。

（二）政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要適應(yīng)政府職能的發(fā)揮

政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和政府職能是什么關(guān)系？事實(shí)上，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)政府職能來設(shè)置，即兩者是統(tǒng)一的，有什么樣的職能，就應(yīng)該有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)配置;而合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于政府職能的發(fā)揮。隨著新公共管理運(yùn)動以及新公共服務(wù)改革在我國逐步深入，要求我國政府職能的轉(zhuǎn)型，政府從原來的大而全的全能、管制、集權(quán)型慢慢向小而精、服務(wù)、適當(dāng)分權(quán)型政府轉(zhuǎn)變，政府職能就必須進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，而這主要體現(xiàn)在對應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、改革和撤銷上。換言之，當(dāng)政府重新確定新時期的職能及作用時，作為其行為工具的政府機(jī)構(gòu)就必須做出相應(yīng)的改革。

（三）是構(gòu)建效率型政府的需要

隨著社會的進(jìn)步和科技的快速發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)的原來辦事流程、程序，相比新時期的電子化政府、一站式服務(wù)等形式就表現(xiàn)出效率低下，成本浪費(fèi)和流失等弊端;另一方面，在傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)中，政府機(jī)構(gòu)濫設(shè)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，難以協(xié)調(diào)管理;人員眾多，人浮于事;財(cái)政困難，利益沖突;分頭分派，政策執(zhí)行阻滯等毛病。因此，政府機(jī)構(gòu)的科學(xué)性改革勢在必行，值我國進(jìn)入十二五規(guī)劃之際，服務(wù)型、精簡型及效率型政府的建設(shè)已被提上議事日程。因此，進(jìn)行有效的政府機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建效率型政府的重要基礎(chǔ)之一。

二、我國政府機(jī)構(gòu)改革的阻力分析

幾乎每項(xiàng)改革都會遇到阻力和障礙，我國政府機(jī)構(gòu)改革也不例外，學(xué)術(shù)界有許多關(guān)于其阻力的分析，主要包括以下幾個方面：（1）傳統(tǒng)行政文化的阻礙，傳統(tǒng)文化中的“人治”和官本位觀念會嚴(yán)重阻礙政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程;（2）既得利益集團(tuán)的存在，也會從中阻礙改革;（3）體制的不完善、法制的不健全、監(jiān)督力度不夠等都會影響改革的成效;筆者綜合了以上觀點(diǎn)，從以下兩個方面對改革阻力因素進(jìn)行分析。

（一）“理性人”行政的影響

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“理性人”也稱為“經(jīng)濟(jì)人”，它是指“這樣一種人，他們在自己知識的限度內(nèi)，運(yùn)用每單位有價值的產(chǎn)出的最少的稀缺資源投入來達(dá)到自己的目的?！盵3]這群人受利益的驅(qū)動，在他們的行為中往往體現(xiàn)著利益的至上性。這樣的個人在做出自己理性行為之前，會對這一行為的成本和收益（利益）進(jìn)行對比分析，但很少會考慮到自己的行為會對他人或整個社會造成的影響，當(dāng)且僅當(dāng)他們認(rèn)為收益大于成本或自己有利可圖時才會采取行動，而且他們對這一利益的追求是無止境的，即追求利益的最大化。根據(jù)詹姆斯·布坎南的公共選擇理論，在行政部門中，行政人員也是理性的，他們在執(zhí)行公務(wù)時會考慮到該行為對自己的成本收益的影響，而這里的成本收益并不局限于金錢，更多的是會涉及權(quán)力、地位和聲望。

綜上所述，行政人員或部門在他們的日常工作中所做出的行為是理性的，他們有自己的利益需求，在執(zhí)行職責(zé)時，往往會考慮到自己的利益所在。當(dāng)然，我們也不能排除專為公共利益、毫無私利的行政人員的存在（這些群體不在本文的分析范圍之內(nèi)）。因此，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革時，或多或少都會涉及部分行政人員及部門的利益，在政府發(fā)揮其職責(zé)和功能時，作為其執(zhí)行者的行政人員或部門由于存在的自身利益，從“理性人”角度考慮，他們會選擇反對、保守以及不作為，更甚者會做出損公利、謀私利的行為，這在很大程度上阻礙了政府機(jī)構(gòu)的有效改革及執(zhí)行。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不徹底

從上述的政府機(jī)構(gòu)改革的依據(jù)中可以看出，政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要因素。但為何職能轉(zhuǎn)變會阻礙了機(jī)構(gòu)的改革呢？其實(shí)這并不矛盾，政府職能的轉(zhuǎn)變，要求其在宏觀、微觀管理上重新定位和再思考。在宏觀上，要求政府做到“掌舵而不是劃槳”，適當(dāng)放權(quán)，相信第二、三部門的作用，各司其職，共同提供服務(wù)，機(jī)構(gòu)上有所側(cè)重;在微觀上，政府應(yīng)該相信市場的基礎(chǔ)配置功能，盡量放松管制，真正使市場做到基礎(chǔ)調(diào)配、政府做到宏觀調(diào)控，而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該相應(yīng)地撤銷或增設(shè)。

正是政府職能轉(zhuǎn)變的不到位、不徹底影響了其機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程。一方面，由于政府在宏觀和微觀上的職責(zé)劃分不合理或不到位，有的管得過多過死，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革很難發(fā)揮其自主性，而有些則管制力度不夠，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置上有空可鉆、機(jī)構(gòu)林立;另一方面，由于政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底，在新職能和新機(jī)構(gòu)出現(xiàn)時，原來職能空乏的機(jī)構(gòu)并沒有隨著其職能的轉(zhuǎn)移而撤銷，同時，有的臨時機(jī)構(gòu)在其任務(wù)或職能發(fā)揮完成時，并未隨之撤銷，這樣導(dǎo)致了新舊部門同構(gòu)，機(jī)構(gòu)臃腫重疊;另一方面，中央和地方的職能分工轉(zhuǎn)變上不夠合理，導(dǎo)致了部分部門機(jī)構(gòu)存在上級主管部門和直屬部門的交叉管理，致使機(jī)構(gòu)多重設(shè)置。上述種種因素嚴(yán)重阻礙了政府機(jī)構(gòu)改革的有效性。

三、我國政府機(jī)構(gòu)改革的要點(diǎn)探討

（一）重視政府職能的轉(zhuǎn)變

政府機(jī)構(gòu)改革必須重視政府職能的轉(zhuǎn)變，兩者是相互作用的。只有科學(xué)地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，政府才能清楚地進(jìn)行自身定位，進(jìn)而做出機(jī)構(gòu)的合理改革。而要做到政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，必須認(rèn)識到以下幾點(diǎn)。

1.現(xiàn)代社會的政府職責(zé)。這主要包括：（1）為社會提供公共物品和服務(wù);（2）為市場提供交易規(guī)則、安排體制;（3）在市場或其他部門失靈時進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，甚至進(jìn)行必要的仲裁。

2.職能轉(zhuǎn)變的基本要求是，從傳統(tǒng)的全能型政府向彈性政府轉(zhuǎn)變，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從人治型、官僚型向電子化、網(wǎng)絡(luò)化、人性化發(fā)展。

3.政府職能轉(zhuǎn)變不能忽視人民這一主體，職能機(jī)構(gòu)改革必須情系人民，從人民的反饋中不斷改進(jìn)。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革需因地制宜

政府機(jī)構(gòu)改革要因地制宜，也即從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，不能形而上學(xué)。我國國土遼闊，各地區(qū)存在著差異，因此，在中央進(jìn)行相應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后，地方政府應(yīng)該根據(jù)中央政府機(jī)構(gòu)改革的精神和理念，結(jié)合自身的發(fā)展情況，從而制定一套切實(shí)可行的改革方案和措施，然后報(bào)經(jīng)中央或上級部門批準(zhǔn)，進(jìn)而做出有效的改革。這樣進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，一方面，可以杜絕對于中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置照搬照抄，不切實(shí)際，造成許多空頭的、無用的、不需要的機(jī)構(gòu)存在，致使財(cái)政浪費(fèi)，成本增加，機(jī)構(gòu)人員膨脹等;另一方面，也有利于地方政府自主性行政的發(fā)揮，強(qiáng)化了其活力，使之機(jī)構(gòu)改革符合本地情況，達(dá)到地域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展。

（三）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)具有彈性

快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會，要求政府職能不斷與時俱進(jìn)，因而政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置需具有彈性，也就是說，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立和存在不再是傳統(tǒng)的一成不變、世代沿襲，而是要根據(jù)時代的需要和職能的轉(zhuǎn)變、側(cè)重來動態(tài)性調(diào)整的。而這主要是通過政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的動態(tài)性、時效性來體現(xiàn)。

1.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)動態(tài)性。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置如何體現(xiàn)動態(tài)性呢？這就要求人們打破原來的政府機(jī)構(gòu)不會改變的思維，世界上唯一不變的是變化，因此，政府機(jī)構(gòu)必須與時俱進(jìn)。在中央，根據(jù)規(guī)律，每5年政府就會進(jìn)行一次重大的行政改革（包括政府機(jī)構(gòu)的改革）。重要的是，在每次改革后會出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，而在下次改革前機(jī)構(gòu)又會膨脹，而地方政府亦是如此，這主要是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的改革沒有動態(tài)性。動態(tài)性的機(jī)構(gòu)是指，在改革后出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)（新設(shè)立、合并等）是具有任務(wù)性的，必須體現(xiàn)該時間段（一般是5年）的黨的方針、政府政策、政府職能轉(zhuǎn)變和發(fā)揮等，當(dāng)該機(jī)構(gòu)已不適合職能的發(fā)揮或完成使命時必須撤銷，重新進(jìn)行職能定位、進(jìn)行機(jī)構(gòu)配置，這樣既能保證政府機(jī)構(gòu)的新陳代謝，又能防止新老機(jī)構(gòu)的重疊存在。

2.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置必須具有時效性。這是針對于臨時機(jī)構(gòu)而言的，有設(shè)置權(quán)限的政府部門往往根據(jù)日常工作的需要而臨時設(shè)立一些機(jī)構(gòu)，這是政府工作具有復(fù)雜性、不確定性的需要。但是，這些臨時機(jī)構(gòu)必須遵循時效性，也就是說，臨時性機(jī)構(gòu)必須根據(jù)其承載的任務(wù)、工作的起止而令行禁止。只有這樣才有可能杜絕臨時機(jī)構(gòu)的膨脹、濫設(shè)等。

四、結(jié)語

綜上所述，我國通過積極的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理模式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)一個人民滿意的政府。

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