權(quán)力清單制度問題研究

摘 要：“權(quán)力清單”是規(guī)范行政權(quán)力的一種創(chuàng)新舉措。十八屆三中全會以依法公開權(quán)力運(yùn)行流程為重點(diǎn)，明確要求各級地方政府及其工作部門推行權(quán)力清單制度。黨的十八屆四中全會劍指權(quán)力設(shè)租尋租空間治理，從政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等方面，明確規(guī)定了權(quán)力清單制度的核心內(nèi)容。當(dāng)前，全面推行權(quán)力清單制度已經(jīng)成為地方政府法治建設(shè)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，關(guān)系依法行政和法治政府建設(shè)能否取得實(shí)實(shí)在在的成效。如何從理論上科學(xué)把握權(quán)力清單制度的內(nèi)涵，分析和總結(jié)權(quán)力清單制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)成為重要的研究課題。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單;法治政府;制度設(shè)計(jì)

中圖分類號：D63 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0054-04

“權(quán)力清單”概念最早出現(xiàn)于2005年的河北邯鄲，是時(shí)任河北省委副書記、省紀(jì)委書記張毅在查處河北省對外貿(mào)易合作廳原副廳長李友燦貪腐案后提出來的。張毅認(rèn)為權(quán)力不公開、暗箱操作給了官員以權(quán)謀私和犯罪的機(jī)會。圍繞干部究竟有多少權(quán)力，群眾知不知道，領(lǐng)導(dǎo)知不知道，能不能互相形成監(jiān)督等問題，他們做了充分的調(diào)查研究，最終提出從清理權(quán)力入手，然后公開，再完善運(yùn)行機(jī)制，最后實(shí)施有效監(jiān)督的權(quán)力清單制度改革方案，并在實(shí)踐中公布了全國第一份“市長權(quán)力清單”[1]。從2005年的地方試點(diǎn)到當(dāng)下的全面推行，表明權(quán)力清單制度有利于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是治國理政制度的重大創(chuàng)新。

一、推行權(quán)力清單制度的必要性與緊迫性

（一）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要

黨的十八屆三中全會決定首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)善治的概念，其標(biāo)準(zhǔn)包括市場、法治和有限政府等。權(quán)力清單制度作為全面深化改革的重要舉措，必須圍繞總目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，必須有利于使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。為了釋放市場無形之手的強(qiáng)勁活力，權(quán)力清單制度必須堅(jiān)持政府“法無授權(quán)不可為”和市場“法無禁止即可為”的原則，將重點(diǎn)放在厘清政府和市場的權(quán)力邊界，限制政府權(quán)力越界，為市場清除權(quán)力障礙;為了更好發(fā)揮政府有形之手的保障作用，權(quán)力清單制度必須堅(jiān)持公共權(quán)力屬性，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，防范市場失靈，為市場和社會提供高效和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。概而言之，權(quán)力清單制度的目的在于限制政府權(quán)力濫用，目標(biāo)在于建設(shè)一個(gè)有能力的有限政府。有能力的無限政府和無能力的有限政府都不可能擔(dān)當(dāng)起實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重任。權(quán)力清單制度要通過限權(quán)將現(xiàn)在有能力的無限政府改造成為有能力的有限政府，同時(shí)要避免墮入無能力的有限政府的潛在危險(xiǎn)。

（二）落實(shí)依法治國基本方略的內(nèi)在需要

黨的十八屆四中全會以兩個(gè)“前所未有”的排比句描述了我們黨治國理政的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，即改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。怎么辦？黨中央集中全黨和全國人民的智慧，重新認(rèn)識到法治在現(xiàn)代國家治理中的獨(dú)特作用。黨中央明確規(guī)定要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，指出依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，要努力實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化。法治將會成為中國政治的新常態(tài)，權(quán)力清單制度作為全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，必須遵循法治原則。所謂法治原則包括兩個(gè)層面的意思：一是指依法治國的方式、制度和運(yùn)行機(jī)制，要求嚴(yán)格按照法定原則、法定權(quán)限、法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé);二是指法律至上、法律主治、制約權(quán)力、保障權(quán)利的法治精神。法治原則要求在推行權(quán)力清單制度時(shí)要做到心中有法、慮必及法、行必依法，將法治貫穿權(quán)力清單制度改革的全過程。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革的迫切需要

在政府和市場的關(guān)系中，行政審批是關(guān)鍵。權(quán)力清單制度必須與行政審批制度改革同步進(jìn)行，權(quán)力清單不是對地方政府及其部門已有權(quán)力的簡單梳理，而是要按照簡政放權(quán)改革要求，該取消的取消、該下放的下放，對確實(shí)需要行政審批的事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，并且要遵循兩個(gè)“一律”原則。①此外，各部門非行政許可審批事項(xiàng)亦引起社會較大關(guān)注，國務(wù)院下令要求清理并逐步取消這類事項(xiàng)，扼住權(quán)力的隱形之手[2]。換言之，權(quán)力清單制度要從總量上控制權(quán)力的體量，權(quán)力削減工作做扎實(shí)，杜絕邊減邊增、明減暗增、減小留大等舞弊現(xiàn)象，為政府干預(yù)市場劃出第一道防線。從市場角度看，權(quán)力清單制度必然要求政府給出市場“負(fù)面清單”，實(shí)現(xiàn)市場“法無禁止即可為”，為保護(hù)市場主體地位劃出第二道防線。此外權(quán)力清單制度也應(yīng)包括收費(fèi)清單，讓“清單之外無收費(fèi)”，解決行政性亂收費(fèi)問題，減輕市場主體負(fù)擔(dān)[3]。

政府權(quán)力是由不同職能部門的權(quán)力構(gòu)成的體系，各部門之間職權(quán)劃分合理與否，直接影響行政權(quán)力運(yùn)行的效率。權(quán)力清單制度要和地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌結(jié)合，以問題為導(dǎo)向，全面梳理地方政府及其工作部門法定職責(zé)，積極查找職責(zé)交叉、運(yùn)行不暢的權(quán)力事項(xiàng)，并以大部門體制改革為目標(biāo)，按照一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，集中解決權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)交叉等問題，提高職能配置科學(xué)化水平，為權(quán)力清單制度推行打造堅(jiān)實(shí)的職權(quán)基礎(chǔ)[4]。

（四）實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需要

我國憲法規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”。公民權(quán)利是政府權(quán)力的基礎(chǔ)和本源，政府權(quán)力具有公共性，必須以保護(hù)公民權(quán)利為宗旨。然而政府權(quán)力天然具有自利性和擴(kuò)張性，處于弱勢地位的公民權(quán)利經(jīng)常淪為強(qiáng)勢政府權(quán)力的犧牲品[5]。因此權(quán)力清單制度必須堅(jiān)持政府權(quán)力公共性這一根本權(quán)力屬性，堅(jiān)持權(quán)力為權(quán)利服務(wù)的憲法精神，彰顯權(quán)力清單制度“還權(quán)于民”的本質(zhì)。這就意味著權(quán)力清單制度改革除了列出政府權(quán)力清單，還應(yīng)列出相應(yīng)的公民權(quán)利救濟(jì)清單。公民權(quán)利救濟(jì)清單應(yīng)當(dāng)有針對性地告知公民就某些事項(xiàng)有哪些權(quán)利，怎樣行使這些權(quán)利，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)應(yīng)該如何依法維護(hù)自身權(quán)利。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)制度監(jiān)督，定期發(fā)布違法監(jiān)督清單，并將違法監(jiān)督清單結(jié)果納入考核體系。

權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)是依法梳理權(quán)力事項(xiàng)，核心是有效發(fā)揮權(quán)力的積極作用，重點(diǎn)是依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，目標(biāo)是治理權(quán)力任性。權(quán)力清單制度是全面推行依法行政和建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)性工程，是全面推行依法治國的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，各級政府全面科學(xué)推行權(quán)力清單制度已成為當(dāng)前非常緊要的政治任務(wù)。

二、當(dāng)前權(quán)力清單制度建設(shè)現(xiàn)狀及存在的主要問題

從2005年河北邯鄲曬出全國首份“權(quán)力清單”以來，“權(quán)力清單”現(xiàn)已覆蓋全國各層級政府，涌現(xiàn)了很多有價(jià)值的探索，從實(shí)踐角度提出權(quán)力清單制度本身蘊(yùn)含的問題。

（一）創(chuàng)新權(quán)力清單制度的主要舉措

1.科學(xué)確定權(quán)力清單的“單子”

推行權(quán)力清單制度，就是要摸清地方政府及其工作部門到底有多少權(quán)、有哪些權(quán)。為了回答這個(gè)問題，首先要搞清楚行政權(quán)力的概念。行政權(quán)力是指由立法設(shè)定產(chǎn)生并依法由行政主體享有和行使的公共權(quán)力或國家權(quán)力[6]。根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，權(quán)力清單所要規(guī)范的應(yīng)該是各級政府及其部門的行政職權(quán)，既包括行政主體依法享有的權(quán)力，也包括依法應(yīng)該履行的職責(zé)。就行政主體而言，行政權(quán)力涉及三個(gè)層面：本級政府、部門及公職人員。那么權(quán)力清單相應(yīng)就包含三個(gè)層面的職權(quán)：政府層級的職權(quán)、部門職權(quán)和崗位職權(quán)。權(quán)力清單應(yīng)該涵蓋周全，包括所有的職權(quán)事項(xiàng)。北京市西城區(qū)權(quán)力清單制度改革最大亮點(diǎn)是推出全國首份行政權(quán)力和行政職權(quán)分開的權(quán)力清單。區(qū)政府本級權(quán)力清單包括區(qū)政府本級權(quán)力事項(xiàng)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、區(qū)政府全會職權(quán)、區(qū)政府常務(wù)會職權(quán)、區(qū)政府專題會職權(quán)。區(qū)政府組成部門及相關(guān)單位、市級派出機(jī)構(gòu)及垂直管理部門、街道辦事處和企業(yè)事業(yè)單位權(quán)力清單按行政權(quán)力事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)和辦公會職權(quán)三個(gè)項(xiàng)目分列。部門領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)分為決策類、執(zhí)行類、領(lǐng)導(dǎo)類、指導(dǎo)類、建議類和其他，部門辦公會職權(quán)分為決策類、執(zhí)行類和其他類。無疑，北京西城區(qū)對權(quán)力的理解更為全面，但還需完善。

2.實(shí)行行政審批事項(xiàng)“身份證”管理

權(quán)力是把雙刃劍，若依法得以合理使用，則能造福社會與公民，若缺乏約束監(jiān)管以致濫用則會危害社會[5]。行政審批權(quán)力在更大程度上屬于后者，因此在權(quán)力清單制度中占據(jù)關(guān)鍵位置，行政審批權(quán)力清單可單獨(dú)作為權(quán)力清單系列清單中的一個(gè)進(jìn)行單列。2014年底廣東省政府辦公廳在政府門戶網(wǎng)站上公開公布了《廣東省行政審批事項(xiàng)通用目錄》[7]。這個(gè)目錄的特色在于：一是它涵蓋省、市、縣三級全部行政審批事項(xiàng)，做到一單收盡，進(jìn)行統(tǒng)一命名，授予唯一代碼，被媒體比喻為“身份證”管理;二是這種模式的權(quán)力清單在全國還是獨(dú)一份。希望這一創(chuàng)新對有效制約行政審批自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)在全省無差別辦理發(fā)揮積極作用。在國家層面上，2014年3月國務(wù)院審改辦公布了國務(wù)院60個(gè)部門的行政審批事項(xiàng)匯總清單。行政審批事項(xiàng)總清單作為一種涵蓋周全的清單形式很有價(jià)值，應(yīng)在行政審批權(quán)力清單中普遍推行。

3.構(gòu)建權(quán)力清單的平臺

制權(quán)是權(quán)力清單制度的第一步，“曬權(quán)”是第二步。權(quán)力清單曬得好不好，要從使用者體驗(yàn)出發(fā)，考慮曬的地方是否易于發(fā)現(xiàn)，曬的方式是否便于使用。浙江省政府通過“浙江政務(wù)網(wǎng)”為全省各級地方政府權(quán)力清單公開公布提供了統(tǒng)一平臺，并且這一平臺與浙江省政府門戶網(wǎng)站可以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，非常便于查找。同時(shí)，由于平臺本身格式是統(tǒng)一的，因此浙江省各級地方政府權(quán)力清單主要目錄是一致的，這將有利于權(quán)力清單制度化。

4.優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程

權(quán)力清單制度的重要內(nèi)容是依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖。“瘦身”后的政府，如何更好地發(fā)揮作用，需要對權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)行簡化和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)辦事便捷、簡單、高效，提高政府服務(wù)效率。權(quán)力運(yùn)行流程優(yōu)化是權(quán)力清單制度的活力所在。流程的簡化和合理化有利于辦事效率的提升，適應(yīng)市場瞬息萬變的節(jié)奏。比較各地權(quán)力清單公開網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)江蘇省政府公開權(quán)力運(yùn)行流程設(shè)計(jì)更為簡潔、科學(xué)、合理，值得其他地方借鑒。

5.開展權(quán)力清單公眾評議

權(quán)力清單是政府的自我革命，群眾滿意是權(quán)力清單制度改革的落腳點(diǎn)。2014年3月30日李克強(qiáng)總理在內(nèi)蒙古赤峰政務(wù)服務(wù)中心考察時(shí)指出，權(quán)力清單約束了政府，方便了群眾。不僅要公布，還要讓老百姓評議。這意味著權(quán)力清單及運(yùn)行流程圖制成后既要經(jīng)過法定部門的審定，還要接受群眾的評議，讓群眾從使用者角度提出意見，避免權(quán)力本位思維邏輯對權(quán)利本位公民權(quán)益的忽視。群眾意見應(yīng)制成文件，報(bào)請法定職權(quán)部門審定，結(jié)果不僅要體現(xiàn)在權(quán)力清單上，還要根據(jù)情況做出統(tǒng)一回復(fù)或單獨(dú)回復(fù)。政府對民眾的回應(yīng)性和與民眾的互動性，有利于減少權(quán)力清單制度改革中的片面性。江蘇省在省政府門戶網(wǎng)站首頁以滾動專欄形式公開了“省政府各部門行政審批事項(xiàng)清單”和“省政府各部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單”，這兩份清單的獨(dú)特之處在于：一是清單首頁設(shè)有“我為審改建言獻(xiàn)策”專欄，二是每個(gè)具體權(quán)力事項(xiàng)下設(shè)置了在線意見提交功能，公眾對行政權(quán)力事項(xiàng)的真實(shí)性及設(shè)置合理性存在意見或該部門存在實(shí)際實(shí)施但未列入目錄清單的事項(xiàng)，均可在該部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單頁下方提出。此外，還公布了電子郵件和電話等方式方便公眾評議。與此類似，北京市西城區(qū)也在每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)也設(shè)置了在線意見提交功能，公布了電話和電子郵箱，方便公眾評議。

6.加強(qiáng)權(quán)力清單制度實(shí)施監(jiān)督

權(quán)力清單公開后核心問題是監(jiān)管。河北省在權(quán)力清單實(shí)施監(jiān)督方面實(shí)行內(nèi)部“紅黃燈”預(yù)警機(jī)制。這個(gè)預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則是在審批的每個(gè)環(huán)節(jié)都有負(fù)責(zé)人，按要求他們應(yīng)該在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽署審批意見，但如果拖延以至臨近期限，預(yù)警系統(tǒng)就會亮起黃燈以示提醒，如果逾期未辦的話預(yù)警系統(tǒng)就會亮起紅燈。被亮紅燈的相關(guān)負(fù)責(zé)人先期會在部門內(nèi)部進(jìn)行處理，如若無視紅黃燈的警告，將會受到更嚴(yán)厲的處罰[8]。處罰標(biāo)準(zhǔn)是在通報(bào)會上通報(bào)闖紅燈人員，如果出現(xiàn)3次以上，將會進(jìn)入評先晉級的考核的黑名單[8]。中共義烏市紀(jì)律檢查委員會和義烏市監(jiān)察局承辦的“義烏市黨政機(jī)關(guān)‘權(quán)力清單’在線監(jiān)督系統(tǒng)”是一項(xiàng)重要的創(chuàng)新，該系統(tǒng)可以對行政審批和行政處罰進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，是第一個(gè)對權(quán)力進(jìn)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)控的縣級市[9]。此外，武漢市人大將權(quán)力清單制度列為武漢市人大1號議案，是全國首個(gè)將“權(quán)力清單”作為人大議案辦理的城市，督辦權(quán)力清單制度推行情況也就成為武漢市人大的職責(zé)。2014年4月至10月間，武漢市人大常委會組織26個(gè)市人大代表小組493人次，對市政府55個(gè)市直部門辦理1號議案的工作進(jìn)行了監(jiān)督檢查;在武漢市人大1號案督辦工作會上，武漢市編辦、武漢市發(fā)改委、武漢市監(jiān)察局等7個(gè)政府相關(guān)部門匯報(bào)了1號議案辦理工作情況[10]。武漢市開創(chuàng)了人大依法監(jiān)督權(quán)力清單制度的新途徑，意義重大。

7.實(shí)行權(quán)力清單動態(tài)管理

權(quán)力清單是依據(jù)法律法規(guī)形成的，隨著法律法規(guī)的修訂和調(diào)整，權(quán)力清單也必須隨之調(diào)整，這意味著權(quán)力清單必須進(jìn)行動態(tài)化管理。江蘇省目前在“省政府各部門行政審批事項(xiàng)清單”和“省政府各部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單”頁面設(shè)置了“取消行政權(quán)力事項(xiàng)”和“匯總清單變更情況”兩個(gè)欄目，并且提出了權(quán)力清單動態(tài)管理思想，表示將制定行政權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整辦法，該辦法將重點(diǎn)規(guī)定行政權(quán)力調(diào)整的條件和程序，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力的新增、減少和變更。北京市西城區(qū)也對權(quán)力清單動態(tài)管理做出了說明，并指出當(dāng)前公布的權(quán)力清單試運(yùn)行的期限。

（二）權(quán)力清單制度推行中存在的主要問題

1.推行權(quán)力清單制度法律依據(jù)不足

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和規(guī)范作用，但截至目前全國各級政府大多以發(fā)“通知”的形式推行權(quán)力清單制度，這些通知的共性是缺乏對權(quán)力清單制度改革的主體、權(quán)限、效力等問題的和界定，文件內(nèi)容較為形式化，主要由總體要求、主要任務(wù)、實(shí)施步驟和工作要求組成[11]。這一現(xiàn)實(shí)狀況不符合中共中央提出的改革要于法有據(jù)的要求，必然導(dǎo)致權(quán)力清單制度推行過程中存在一定程度的越權(quán)、違法等現(xiàn)象，有損于依法行政的價(jià)值追求。還有很多地方政府只是召開了電視電話會議來部署工作。權(quán)力清單制度是依法行政的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程，至少應(yīng)該在一省內(nèi)有統(tǒng)一的規(guī)范。

2.編制和公布權(quán)力清單的主體和權(quán)限不規(guī)范

有學(xué)者指出權(quán)力清單編制通常是由權(quán)力行使單位先期進(jìn)行自我核查，其后再報(bào)送相關(guān)單位統(tǒng)籌或督辦[11]。各地統(tǒng)籌和督辦單位不盡相同，江蘇是省審改辦，廣東是省編制辦，北京西城是區(qū)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行辦公室，還有的地方是發(fā)改委或法制辦。統(tǒng)籌過后權(quán)力清單通過和公布的主體也不盡相同，國務(wù)院是由其組成部門通過和公布的，省、市、縣通過和公布的主體也都各不相同[11]。除此之外，在編制和公布權(quán)力清單的過程中，相關(guān)主體的權(quán)限也沒有明確規(guī)定[11]。更值得注意的是主體覆蓋不全，如涉及依法律授權(quán)之權(quán)力的變動，應(yīng)該由人大決定或做出授權(quán)。

3.權(quán)力清單法律效力亟待增強(qiáng)

當(dāng)前已推行權(quán)力清單制度的各省、市、縣都沒有交代權(quán)力清單的屬性。有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單一般是由各個(gè)行政機(jī)關(guān)自行梳理之后公布的，其性質(zhì)類似于一種辦事指南、行政規(guī)程或行政程序手冊，它們合法有據(jù)、簡明顯目，方便使用。也有學(xué)者提出質(zhì)疑，指出權(quán)力清單如果只是一般性的資料匯集以滿足公民知情權(quán)，那就意味著其不能作為行政部門執(zhí)法的依據(jù)，同時(shí)也不能作為公民保護(hù)權(quán)利的依據(jù)[11]。權(quán)力清單缺失法律效力，不僅會影響權(quán)力清單制度的貫徹執(zhí)行效率，也為權(quán)力清單監(jiān)督帶來一定法理困擾。建議中央給出明確的指導(dǎo)，加強(qiáng)人大在政府權(quán)力清單制度中的作用，由人大相關(guān)部門對權(quán)力清單目錄進(jìn)行合法性審查和備案。

4.權(quán)力清單內(nèi)容不健全

目前大多數(shù)地方只是出臺了行政執(zhí)法權(quán)力清單，政府、部門及崗位的責(zé)任清單、公民權(quán)利救濟(jì)清單、企業(yè)“負(fù)面清單”和收費(fèi)清單則較少涉及[3]。即使有些地方提出了責(zé)任清單的概念，有些列出了公職人員行使權(quán)力過程中的告知義務(wù)，但對于違規(guī)行為將受何種懲處則沒有規(guī)定。公民權(quán)利救濟(jì)方面，有些列出了投訴電話和投訴部門，但沒有制定規(guī)范的權(quán)利救濟(jì)清單，無法實(shí)現(xiàn)依法自救，為權(quán)利維護(hù)留下了模糊性。

5.平臺整合和運(yùn)行不規(guī)范

目前權(quán)力清單制度平臺建設(shè)主要存在兩方面問題，一是平臺整合問題，二是平臺科學(xué)運(yùn)行問題。就平臺整合而言，目前存在政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)網(wǎng)、紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)等權(quán)力清單運(yùn)行平臺，即使在政府門戶網(wǎng)站上也存在權(quán)力清單運(yùn)行平臺與網(wǎng)上辦事大廳交叉問題。就平臺科學(xué)運(yùn)行而言，目前存在的問題有：只是在政府門戶網(wǎng)站公布了權(quán)力清單，位置不醒目且只是表格式職權(quán)目錄展示，不能實(shí)現(xiàn)權(quán)力在線運(yùn)行;有些網(wǎng)站權(quán)力清單目錄可以逐級打開，但訪問路徑不可逆，也沒有設(shè)置在線互動功能;但像江蘇省政府權(quán)力清單制度平臺則不僅做到了權(quán)力清單的科學(xué)公開，而且設(shè)置了在線意見提交功能和在線投訴以及在線辦理業(yè)務(wù)功能，為實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開運(yùn)行提供了較好的基礎(chǔ)。

同時(shí)，目前各地對權(quán)力清單監(jiān)督實(shí)施尚顯薄弱，已公布權(quán)力清單的地方政府大多數(shù)缺乏明確的監(jiān)督意識和措施，只有少數(shù)地方政府探索權(quán)力公開運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督薄弱可能與對權(quán)力清單制度的理解有關(guān)。雖然權(quán)力清單制度推行工作存在各種問題，但這并不能抹殺權(quán)力清單制度本身具有的價(jià)值。權(quán)力清單制度是服務(wù)型法治政府的基礎(chǔ)性工程，其建設(shè)涉及很多重大問題的解決和推進(jìn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長期性的制度建設(shè)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究。

三、全面科學(xué)推進(jìn)權(quán)力清單制度的對策建議

（一）提升權(quán)力清單制度的法治化水平

依法行政要求推行權(quán)力清單制度本身要于法有據(jù)。有學(xué)者建議國務(wù)院全面規(guī)范行政權(quán)力清單的編制、公布和實(shí)施，及早制定權(quán)力清單制度實(shí)施條例[11]。同時(shí)她還建議權(quán)力清單制度實(shí)施條例不僅要明確規(guī)定權(quán)力清單編制和出臺的主體、程序、主體的權(quán)限、客體范圍，而且要明確界定權(quán)力清單與原法律法規(guī)的關(guān)系、權(quán)力清單的性質(zhì)和效力、權(quán)力清單的適用范圍以及違反權(quán)力清單需承擔(dān)的責(zé)任等問題[11]。該學(xué)者還建議以強(qiáng)制性條款保證權(quán)力清單制度的全國統(tǒng)一、以任意性條款給地方政府以自主選擇空間[10]。這些權(quán)力清單制度法治化建議非常有價(jià)值，但是鑒于地方政府權(quán)力依《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》而授，更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇☉?yīng)該是強(qiáng)化人民代表大會在權(quán)力清單制度中的立法引領(lǐng)和規(guī)范作用，加大公民在權(quán)力清單制度立法過程的參與度，充分體現(xiàn)依憲規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和保障公民權(quán)利的雙重價(jià)值。

（二）提升權(quán)力公開運(yùn)行平臺的科學(xué)化水平

公開平臺設(shè)計(jì)是否合理，影響權(quán)力清單制度作用的發(fā)揮?？茖W(xué)的公開平臺應(yīng)該符合幾個(gè)條件：一是互聯(lián)互通，一省內(nèi)部權(quán)力清單運(yùn)行平臺應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，運(yùn)行平臺實(shí)現(xiàn)目錄層級化，任意目錄可自由鏈接至上級目錄。二是辦事信息化，通過權(quán)力清單系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦事，只有用起來，權(quán)力清單系統(tǒng)才會吸引更多關(guān)注，成為社會生活中不可或缺的事物，也才可能實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督的持續(xù)性。在現(xiàn)代這個(gè)注意力稀缺的時(shí)代，任何事物如果不與人們的日常生活產(chǎn)生較為緊密的聯(lián)系，就會被遺忘。三是有機(jī)整合各種與權(quán)力和服務(wù)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺，將與權(quán)力清單制度緊密相關(guān)的項(xiàng)目或平臺整合為一個(gè)平臺，實(shí)現(xiàn)一站式網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心。

（三）提高權(quán)力清單制度監(jiān)督的實(shí)效

權(quán)力的天然屬性要求必須對其進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督。各地應(yīng)加大力度開發(fā)實(shí)時(shí)電子監(jiān)察系統(tǒng)，使監(jiān)察部門實(shí)時(shí)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的各環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)督。同時(shí)實(shí)時(shí)電子監(jiān)察系統(tǒng)設(shè)置預(yù)警提示功能。明確各種監(jiān)察結(jié)果的處罰標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)察結(jié)果納入崗位和部門考核體系，給予恰當(dāng)?shù)臋?quán)重，讓每一行使權(quán)力的人可以預(yù)見自己行為的結(jié)果。為了便于社會監(jiān)督，應(yīng)建立違法監(jiān)督清單，實(shí)時(shí)或定期向社會公開公布違法事實(shí)、違法依據(jù)和依法處罰情況等。

（四）形成復(fù)合權(quán)力清單體系

權(quán)力清單本質(zhì)是還權(quán)于民，如何還權(quán)于民必然意味著權(quán)力清單是一個(gè)復(fù)數(shù)概念，權(quán)力清單制度應(yīng)包含多個(gè)具體權(quán)力清單，如政府職權(quán)清單及運(yùn)行流程、部門職權(quán)及運(yùn)行流程、崗位職權(quán)及運(yùn)行流程、權(quán)力事項(xiàng)辦事流程、責(zé)任清單、負(fù)面清單、收費(fèi)清單、公民權(quán)利救濟(jì)清單、違法監(jiān)督清單等，它們具有內(nèi)在聯(lián)系，各有側(cè)重點(diǎn)。只有統(tǒng)籌各類權(quán)力清單，權(quán)力清單制度才可能發(fā)揮實(shí)效，否則就會流于形式，既達(dá)不到改革預(yù)期，還會損害政府誠信。以權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單為核心，以公民權(quán)利救濟(jì)清單、違法監(jiān)督清單為保障，將與權(quán)力清單制度有關(guān)的可清單化管理的內(nèi)容均形成清單，構(gòu)建復(fù)合權(quán)力清單體系，堵塞政府權(quán)力擴(kuò)張和濫用的漏洞。

四、小結(jié)

權(quán)力濫用其實(shí)存在三個(gè)不同層面的主體，一是政府，二是部門，三是公職人員。就目前的實(shí)踐來看，權(quán)力清單意在約束主體主要是公職人員和部門，意在強(qiáng)化公職人員和部門依法行政的能力，提高依法行政的辦事效率?？傮w來看，這是一種內(nèi)部的管理創(chuàng)新。由于中央與地方權(quán)限及稅制的原因，地方政府為了完成區(qū)域治理而從社會汲取財(cái)政資源的沖動很難減輕，這就在權(quán)力結(jié)構(gòu)上決定了權(quán)力無法真正收縮，權(quán)力清單制度也就很難實(shí)現(xiàn)使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的期望。權(quán)力清單制度可望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是政府部門及其工作人員在事務(wù)性權(quán)力行使上可能會更加規(guī)范、更加高效。換言之，如果不解決根源原因，權(quán)力清單制度只能實(shí)現(xiàn)功能性權(quán)力制約，對普通執(zhí)法人員依法執(zhí)政有一定制約作用，但對發(fā)揮市場決定性作用和實(shí)行社會自治是無能為力的[12]。

權(quán)力清單制度是當(dāng)前法治政府建設(shè)的突破口和重要抓手。法治和公開運(yùn)行是權(quán)力清單制度的鮮明特征，地方各級政府要在法定權(quán)限范圍內(nèi)，積極創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)法治和公開運(yùn)行要求的體制機(jī)制，為權(quán)力清單制度發(fā)揮實(shí)效打好基礎(chǔ)。

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