對(duì)基層檢察院人員實(shí)行分類管理的思考

摘 要：實(shí)行分類管理是合理配置基層檢察院人力資源的重要途徑，必須充分正視改革意見與實(shí)際工作相銜接的具體問題，建議改革檢察官選任制度，建立獨(dú)立的書記員職務(wù)序列，強(qiáng)化司法警察錄用制度，規(guī)范司法行政人員管理方式，真正建設(shè)以檢察官為主體，其他人員為輔助的高素質(zhì)、專業(yè)化檢察隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：意見；銜接；分類管理；考試考核

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）13-0179-02

2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度的改革意見〉的通知》（中組發(fā)〔2013〕11號(hào)）見諸媒體，開辟了檢察系統(tǒng)人員分類改革的新路，從而為檢察人員分類管理的改革提供了重要的依據(jù)，但實(shí)踐中做法與《改革意見》的規(guī)定還存在不少差距。筆者對(duì)此從實(shí)踐的角度做以探討，以求教于方家。

一、《改革意見》與基層檢察院人員實(shí)際分類的銜接問題

《改革意見》中規(guī)定：人民檢察院工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員。其中檢察官包括：檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員、助理檢察員；檢察輔助人員包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等；司法行政人員包括從事行政管理事務(wù)的工作人員。目前，在基層檢察院實(shí)際存在的工作人員除了具有檢察官資格的檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員（包括專職委員）、檢察員、助理檢察員以外，還存在著大量非檢察官類人員，包括沒有檢察官資格的偵查人員、檢察輔助人員、書記員、司法警察、法醫(yī)、會(huì)計(jì)、檔案管理、檢察技術(shù)、文秘、人力資源、政工、黨務(wù)等人員。這些人員雖非法律專業(yè)類人員，但在職業(yè)上沒有高低優(yōu)劣之分，也應(yīng)當(dāng)有不同的管理體系。不難看出，《改革意見》中的檢察官助理缺乏實(shí)踐的支撐，實(shí)踐中行政崗位上的事業(yè)編制人員的歸屬則成為今后改革的重點(diǎn)。按照《改革意見》的規(guī)定，檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)下履行法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查、協(xié)助檢察官審查各類案件、對(duì)案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查、草擬案件審查報(bào)告及有關(guān)法律文書等職責(zé)。可見檢察官助理是承辦案件的檢察官的助手，主要職責(zé)為協(xié)助檢察官辦理案件，而實(shí)踐中缺失這一角色，如何在下一步改革中予以體現(xiàn)？

在實(shí)際檢察人員分類中，書記員主要根據(jù)檢察官的指令和檢察工作需要，在檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助檢察官辦理司法文書，管理訴訟檔案、文書檔案，處理訴訟雜務(wù)，負(fù)責(zé)辦案記錄等[1]。書記員可分為不同等級(jí)，由熟悉檢察業(yè)務(wù)及訴訟規(guī)則，受過專門訓(xùn)練的專業(yè)人員組成。因此，實(shí)際中的書記員在《改革意見》實(shí)施后，可予以重新分類，一部分書記員作為檢察官助理，一部分繼續(xù)作為書記員。筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)書記員定期進(jìn)行考試考核，那些政治過硬、成績突出、業(yè)務(wù)嫻熟的書記員可晉升為檢察官助理。法律職務(wù)的晉升預(yù)示著法律賦予權(quán)力的擴(kuò)大和職級(jí)待遇的提高，其所擔(dān)負(fù)的職責(zé)也必然加大，因此，應(yīng)采取嚴(yán)格的晉升程序：（1）在全院范圍內(nèi)的書記員中民主測(cè)評(píng)出晉升人選；（2）對(duì)擬晉升人員進(jìn)行考試，內(nèi)容主要涉及檢察實(shí)務(wù)、主要部門法學(xué)及相關(guān)法律規(guī)定等，其中特別注重檢察實(shí)務(wù)的考核；（3）根據(jù)考核結(jié)果在職數(shù)范圍內(nèi)由檢察長任命。

在實(shí)際工作中，基層檢察院由于受歷史條件、現(xiàn)實(shí)狀況等諸多因素的限制，存在行政崗位上的事業(yè)編制人員。根據(jù)《公務(wù)員法》和《改革意見》對(duì)檢察人員的界定，人民檢察院工作人員是指各級(jí)人民檢察院中納入中央政法專項(xiàng)編制，依法履行檢察、檢察輔助、司法行政職能，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，在編在職的除工勤人員以外的人員。因此，這些人員在《改革意見》實(shí)施后如何進(jìn)行過渡？筆者認(rèn)為，在十八屆三中全會(huì)確定省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的情況下，省一級(jí)檢察院應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)事業(yè)編制人員進(jìn)行重新定位，在基層檢察院政法專項(xiàng)編制內(nèi)予以解決，否則，地方黨委應(yīng)協(xié)調(diào)他們的最終歸屬。

二、基層檢察院各類人員管理方式的改革構(gòu)想

基層檢察院人員實(shí)行分類管理改革就是要改革現(xiàn)行行政化模式的檢察人事管理制度，規(guī)范不同類別人員的管理機(jī)制和職業(yè)發(fā)展通道，必須堅(jiān)持平等性和均衡性的原則[2]。換言之，就是對(duì)不同職組或職系，不同職級(jí)的檢察人員予以同等關(guān)注，不僅包括檢察官，還包括檢察輔助人員、檢察行政人員。目前，最高人民檢察院對(duì)檢察官的管理已探索新的模式，結(jié)合司法實(shí)踐，筆者從宏觀角度對(duì)基層檢察院各類人員的管理方式有以下構(gòu)想。

（一）改革檢察官選任制度

1.對(duì)主任檢察官實(shí)行任職資格考試、考核制度。隨著檢察改革的推進(jìn)，檢察官行政化色彩將會(huì)逐漸淡化，逐漸加強(qiáng)的是檢察權(quán)的司法屬性，主任檢察官應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)踐中，檢察長、副檢察長的權(quán)力由法律規(guī)定明確，而助理檢察員、檢察員的權(quán)力則需檢察長、副檢察長的授權(quán)，在辦理案件過程中，助理檢察員、檢察員的意見則需要部門負(fù)責(zé)人的審核。實(shí)行主任檢察官后，應(yīng)取消部門負(fù)責(zé)人的審核，即普通檢察官辦理案件后，由主任檢察官審核，取消部門負(fù)責(zé)人的審核環(huán)節(jié)，使主任檢察官真正行使檢察權(quán)，部門負(fù)責(zé)人行使行政權(quán)，進(jìn)一步提高主任檢察官的司法地位。這樣，主任檢察官相對(duì)獨(dú)立地履行檢察權(quán)，檢察官對(duì)帶有訴訟終局性的決定享有建議權(quán)，對(duì)非終局性的享有決定權(quán)，從而成為責(zé)任主體，直接并只對(duì)分管檢察長或檢察長負(fù)責(zé)，促進(jìn)檢察官辦案權(quán)力歸位[3]實(shí)踐中可以通過競爭上崗、競職演講和考評(píng)小組測(cè)評(píng)考試等程序，公平、公開、公正地遴選主任檢察官。

2.助理檢察員擬晉升檢察員實(shí)行考試考核制度。助理檢察員擬晉升檢察員各地做法并不一致，有的是單位領(lǐng)導(dǎo)決定，有的是實(shí)行考試，有的是進(jìn)行民主推薦。筆者認(rèn)為助理檢察員擬晉升檢察員應(yīng)實(shí)行考試考核制度，并且在很大程度上以考試結(jié)果作為主要晉升依據(jù)。

3.逐步實(shí)行上下級(jí)院檢察官選任調(diào)配制度。實(shí)行上下級(jí)院檢察官選任調(diào)配制度，一方面從基層院選調(diào)優(yōu)秀、資深檢察官到上級(jí)院，加強(qiáng)上級(jí)院辦案力量，提高上級(jí)院指導(dǎo)下級(jí)院的能力；另一方面從上級(jí)院選派優(yōu)秀檢察官到基層院任職，增強(qiáng)基層院領(lǐng)導(dǎo)力量，更能發(fā)揮戰(zhàn)斗的核心作用，在上下級(jí)院通過選任調(diào)配形成檢察人才良性循環(huán)機(jī)制。

（二）規(guī)范書記員管理模式

探索建立獨(dú)立的書記員職務(wù)序列。書記員擔(dān)任的筆錄制作、法律文書的起草工作在很大程度上對(duì)于辦理案件起著舉足輕重的作用。對(duì)書記員的管理方式至今無明確規(guī)定。筆者建議建立獨(dú)立的書記員職務(wù)等級(jí)序列，可設(shè)三等十二級(jí)。高級(jí)書記員分為一級(jí)至三級(jí)，中級(jí)書記員分為一級(jí)至四級(jí)，書記員分為一級(jí)至五級(jí)，其等級(jí)的確定，以其德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、工作實(shí)績和工作年限為依據(jù)。書記員據(jù)此享受相應(yīng)的福利待遇，按《檢察官法》的規(guī)定，檢察官享受國家規(guī)定的檢察津貼，那么書記員也應(yīng)享有書記員津貼，按其等級(jí)規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)，但其津貼的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于檢察官。建立獨(dú)立的書記員序列，一方面使一直擔(dān)任書記員的人員在其任職期間享受到相應(yīng)的職級(jí)待遇，另一方面也鼓勵(lì)從書記員序列進(jìn)入到檢察官序列，只要通過國家司法考試，按照嚴(yán)格的任職程序即可。建立了獨(dú)立的書記員職務(wù)序列，就為管理書記員形成了一套科學(xué)的規(guī)定，改變?cè)跈z察系統(tǒng)對(duì)書記員的管理主要是依《公務(wù)員法》規(guī)定，改變司法人員與行政人員不分的狀況。

（三）強(qiáng)化司法警察錄用制度

司法警察是在檢察機(jī)關(guān)中根據(jù)辦案需要擔(dān)負(fù)司法文書送達(dá)、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)保衛(wèi)、協(xié)助搜查、押解、看管暫留嫌疑人等任務(wù)。實(shí)踐中應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是對(duì)司法警察的管理應(yīng)予以規(guī)范。在基層院司法警察與檢察官職責(zé)不明，常常職能交叉，司法警察查辦案件，檢察官參與看押犯罪嫌疑人的情形比比皆是，主要原因是基層院人員少、任務(wù)重，特別是在查辦職務(wù)犯罪案件時(shí)，二者往往職能交叉，責(zé)任不清?！度嗣駲z察院司法警察暫行條例》對(duì)司法警察的職責(zé)規(guī)定很明確，在目前實(shí)行檢察人員分類改革的大趨勢(shì)下，司法警察更應(yīng)從自身職責(zé)出發(fā)，“管理其應(yīng)該管理的事”，通過增加人員編制、加強(qiáng)人力保障，條件成熟的基層檢察院要成立司法警察大隊(duì)進(jìn)行編隊(duì)管理。二是對(duì)司法警察實(shí)行警銜制度和職位分類制度。人民檢察院的司法警察屬于人民警察的警種之一，同樣實(shí)行警銜制度，要按照相關(guān)規(guī)定來確定晉升警銜的級(jí)別。

（四）規(guī)范司法行政人員管理方式

人民檢察院的司法行政人員是檢察院人員組成的重要部分，是從事黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)等行政管理工作的人員，其工作目標(biāo)主要是為實(shí)施法律監(jiān)督職能服務(wù)，為機(jī)關(guān)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)。目前，基層檢察院從事行政管理的人員基本是檢察官或者書記員，甚至有的還是司法警察，混崗現(xiàn)象普遍。從檢察人員分類改革的要求出發(fā)，司法行政人員應(yīng)從檢察官、書記員中剝離出來，讓熟悉黨務(wù)、政務(wù)工作的干警從事司法行政工作，其管理主要依據(jù)是《公務(wù)員法》，具體職級(jí)待遇以綜合管理類公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。由于長期以來，在基層檢察院綜合管理部門的中層領(lǐng)導(dǎo)大都是檢察官，而要真正使其作為司法行政人員，從目前強(qiáng)化檢察官職級(jí)待遇來看，任重道遠(yuǎn)，有可能產(chǎn)生具有檢察官身份的人員力圖回歸業(yè)務(wù)部門，綜合管理部門的壓力可想而知。要妥善處理各類人員分類過渡期間的遺留問題。檢察人員分類管理改革首先要面對(duì)人員由單一制管理向分類管理模式轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)處于檢察人員身份重新界定和利益重新調(diào)整的關(guān)鍵點(diǎn)上，往往矛盾比較集中，是決定改革成敗的重要因素。一是原為檢察官身份，分類后被劃分為檢察行政官或檢察事務(wù)官序列的人員，可以考慮在行政職級(jí)給予一定提升的條件下，與本人協(xié)商同意，經(jīng)法定程序免去其原任檢察官職務(wù)，改任檢察事務(wù)官或檢察行政官，但可以保留其重新任命檢察官的資格。二是對(duì)分類后產(chǎn)生的檢察官，在法律尚未對(duì)分類管理模式明確確認(rèn)前，要經(jīng)由同級(jí)人大常委會(huì)的認(rèn)證，暫時(shí)頒發(fā)檢察官資格證明，以確認(rèn)其在分類管理下的合法身份，從而保持檢察官隊(duì)伍的穩(wěn)定性，為檢察官提供最低程度的身份保障[4]。從長遠(yuǎn)來看，檢察機(jī)關(guān)招錄人員應(yīng)實(shí)行分類制度，明確招錄對(duì)象的崗位，招錄檢察機(jī)關(guān)后分別從事檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員等具體工作，從源頭上解決各類人員的身份歸屬問題。

總之，在現(xiàn)存條件下，基層檢察院進(jìn)行檢察人員分類管理，實(shí)行檢察職能與行政管理職能相分離，涉及檢察體制的層次問題，一些關(guān)鍵的檢察理論問題還存在重大分歧。而且由于歷史、體制和觀念上的原因，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政式管理方式還不可能在短期得到根本革新，實(shí)現(xiàn)檢察職能與行政管理職能相分離也就不可能一蹴而就。檢察人員分類管理改革實(shí)質(zhì)上是檢察資源再分配，是一項(xiàng)系統(tǒng)的宏大工程，涉及方方面面，需要以現(xiàn)實(shí)條件以基礎(chǔ)。必須按照積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)原則，逐步推進(jìn)此項(xiàng)改革的深入開展。

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