論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法的可能性

摘 要：土地流轉(zhuǎn)可以優(yōu)化勞動力配置，提高土地利用率，是農(nóng)村土地發(fā)展的必然趨勢，但是當前土地市場上進行流轉(zhuǎn)的案例為數(shù)尚少，農(nóng)村土地要進行流轉(zhuǎn)仍面臨諸多問題。法律是改善土地流轉(zhuǎn)困境的有效手段，然而如何制定、制定怎樣的土地流轉(zhuǎn)法，其本身也存在不少難點。實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化，必須以法律的形式明確土地各項權利的歸屬，因地制宜，從而實現(xiàn)農(nóng)民和承包商的雙贏。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；市場化

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）13-0167-02

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進入工廠和城市務工，不愿也不能在農(nóng)村繼續(xù)耕種土地，農(nóng)村土地資源的利用率逐年降低。而一些種田大戶，或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)擴大規(guī)模需要集中土地經(jīng)營。不過，由于我國農(nóng)村土地實行統(tǒng)分結(jié)合承包制，土地所有權歸集體，而生產(chǎn)經(jīng)營權歸農(nóng)民，農(nóng)民無權轉(zhuǎn)讓所有權，只能轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權。要改變這種有地無人耕的狀況，最可行的途徑是進行合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。中央最新文件為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指明了方向，不過，中央文件畢竟是政策性文件，是方向性的指引，不是法律規(guī)范。在當前土地流轉(zhuǎn)法律缺失的情況下，視土地為立身之本的農(nóng)民并不愿冒著巨大的風險進行流轉(zhuǎn)，法律的制定遠遠落后于土地流轉(zhuǎn)的實際發(fā)展，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和效益，并帶來一系列社會矛盾的問題，因此，有必要制定和完善土地流轉(zhuǎn)相關法律。

一、土地流轉(zhuǎn)立法中的必要性

1.農(nóng)民合法權利缺乏有效的法律保障

近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，農(nóng)業(yè)單位的畝收益增加緩慢，農(nóng)民種田的收益不斷下降。對于承包地少的農(nóng)戶來說，耕種土地較出外打工收入明顯下降。因此，耕種的積極性不高，拋荒或簡單耕作現(xiàn)象時有發(fā)生。一些農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去，不僅解決了土地拋荒的問題，還增加了自己收益。不過，由于缺乏明確規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，沒有嚴格的法律加以規(guī)范和約束，土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛往往難以解決。同時，缺乏明確的土地流轉(zhuǎn)權利界定，土地流轉(zhuǎn)權利收益難以明確，易使農(nóng)民利益受損。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營，管理?！雹龠@一規(guī)定指出了農(nóng)村土地“歸農(nóng)民集體所有”，這往往會使農(nóng)民利益被包括進集體，一些人利用“集體”名義加以侵犯。如承包方再想大規(guī)模地承包土地時，一般不會挨家挨戶地找每一個農(nóng)民，而是直接登門鎮(zhèn)政府或村政府同官員和辦事人員協(xié)商，通過他們快捷高效地進行大面積的土地流轉(zhuǎn)。在這種情況下，農(nóng)民的知情權遭到剝奪，“被流轉(zhuǎn)”會使農(nóng)民喪失對土地的自主權，農(nóng)民不能直接與承包方進行溝通，提出自己的想法和訴求，這樣在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的談判權和收益權容易受到侵害。上述種種情況，法律都沒有明確的限定和規(guī)范，也沒有專門機構(gòu)去處理這些問題，農(nóng)民無力解決這些困難，因此就不愿意流轉(zhuǎn)自己的土地，繼續(xù)困囿于回報無幾的耕種，或者進城務工，造成土地大量拋荒。

2.土地流轉(zhuǎn)中介缺乏法律約束

中介作為承包方和農(nóng)民的中間人，既要表達農(nóng)民的意愿，又要保證承包方有利有圖，做到在均衡維護雙方的利益的情況下，促成土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。中介不能越權代理，也不能私自侵占土地流轉(zhuǎn)帶來的任何利益。當前市場上尚未成立專門土地流轉(zhuǎn)中介，往往由鎮(zhèn)政府或村政府替代。鎮(zhèn)政府或村政府作為中介，往往代替農(nóng)民與承包方進行洽談。現(xiàn)存法律對這種土地流轉(zhuǎn)中介沒有進行明確的規(guī)定和限制，也缺乏相應的管理和懲戒措施。土地流轉(zhuǎn)服務平臺在各地都沒有建立完善，縣鄉(xiāng)村三級服務、管理等方面溝通不暢，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度欠缺，流轉(zhuǎn)雙方信息發(fā)布、政策咨詢以及矛盾調(diào)解等工作尚待解決。因此土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象，以致農(nóng)民被政府等不規(guī)范的中介侵占了權益，失去了在流轉(zhuǎn)中的主體地位。

3.土地價值評估體系不規(guī)范

當前土地流轉(zhuǎn)的另一爭議在于土地流轉(zhuǎn)價格。由于缺少一個土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時就缺乏明確的參考價格。沒有形成土地流轉(zhuǎn)市場是因為法律對土地流轉(zhuǎn)權利歸屬上界定不明確，而權利歸屬是產(chǎn)權交易的前提。法律沒有賦予農(nóng)民對土地排他性的權利，導致作為土地集體權名義只有上級村、鄉(xiāng)組織所有權人的政府會干涉農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)。承包方也會利用農(nóng)民現(xiàn)存明確的土地產(chǎn)權而借機打壓土地流轉(zhuǎn)價格，使農(nóng)民難以得到應得利益。如果法律能夠清楚地規(guī)定農(nóng)民的土地權利，那么市場對土地流轉(zhuǎn)價格的界定也就有了依據(jù)，從而科學地形成土地流轉(zhuǎn)價格評估體系。只有人們在土地流轉(zhuǎn)時有法可依，有地維權，人們才會愿意流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)市場才會得以形成并逐步規(guī)范化。

二、土地流轉(zhuǎn)立法的難度

土地流轉(zhuǎn)是時代發(fā)展的必然趨勢。當今社會，農(nóng)業(yè)收入已不再是農(nóng)民的主要收入，進行土地流轉(zhuǎn)有利于把農(nóng)民從土地中解放出去，也有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，可以說土地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是社會發(fā)展的必要進程。但是，土地流轉(zhuǎn)方面的相關法律并非一朝一夕就能制定完善的，它面臨很多問題。

1.立法難度系數(shù)大

要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法，第一步就要解決土地所有權歸屬的問題，而針對農(nóng)村土地所有權歸屬問題，目前理論界和社會對其有許多爭議?，F(xiàn)存的這種法律制度規(guī)定農(nóng)地是歸農(nóng)民集體所有，但對“集體”這一概念卻沒有明確的規(guī)定，農(nóng)民對土地的權利債權性質(zhì)強，物權性質(zhì)弱，在進行土地流轉(zhuǎn)時農(nóng)民總是要為這個含糊的權利界定承擔損失。既然要為土地流轉(zhuǎn)立法，那么就必不可少地要改革先前的法規(guī)，并在現(xiàn)有的基礎上加以完善和明確。但是，是改革成農(nóng)地國有制還是農(nóng)地集體所有制的傳統(tǒng)格局必然涉及是否會帶來農(nóng)地私有制問題。而農(nóng)地私有制與我國社會主義國家的根本經(jīng)濟制度即生產(chǎn)資料公有制相違背。因此，如何協(xié)調(diào)農(nóng)村土地方面國家與私人之間的關系問題是一個尚待商榷的難題。

2.土地流轉(zhuǎn)市場尚未完全形成

土地流轉(zhuǎn)是為了合理配置生產(chǎn)要素，其本質(zhì)上就是一種市場行為，當前的土地流轉(zhuǎn)，只是局限在農(nóng)民和購買者之間，并未能夠融入土地市場體系中，只有建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，通過法律的規(guī)范，在不改變土地集體所有性質(zhì)和不損害農(nóng)民合法權益的前提下，堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中的主體地位，鼓勵地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法律咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務，真正將土地流轉(zhuǎn)的市場規(guī)范化、法律化，才能充分發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中配置土地資源的基礎性作用。

三、推進土地流轉(zhuǎn)立法的措施

1.明確土地流轉(zhuǎn)方式，促進土地流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定化

土地流轉(zhuǎn)關鍵是要解決權利屬性和收益歸屬。在不能動集體所有權的情況下，法律必須明確土地流轉(zhuǎn)權與承包權的同一性。農(nóng)民擁有承包權就擁有流轉(zhuǎn)權，也因此享有收益權。當然要促進土地流轉(zhuǎn)權益的穩(wěn)定化。法律還需要進一步明確土地流轉(zhuǎn)中的各方權利。首先，法律要準確定位模棱兩可的“農(nóng)民集體”這一概念，明確農(nóng)村土地所有權的主體。其次，法律不僅要明確各項權利主體，而且要準確劃分各項權利主體的權責關系和有關土地各項權利的產(chǎn)權邊界，避免權利的“交叉地帶”，這樣農(nóng)民就能把握和行使自己對土地的權利，并對土地的價格有著初步的估計。

制定和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法，讓農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中明確權利歸屬，由此可以穩(wěn)定農(nóng)村土地的承包關系，促進土地流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定化。依法保障農(nóng)民切實利益使土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與承包商之間的雙贏。

2.建立土地流轉(zhuǎn)試點，鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)新模式

土地流轉(zhuǎn)必須以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先試，靠改革破解發(fā)展難題。要發(fā)揮群眾的智慧力量，結(jié)合各地實際情況，與時俱進，不斷完善土地流轉(zhuǎn)方式。國家可以在全國范圍內(nèi)選取幾塊有代表性的土地，成立土地流轉(zhuǎn)試點，在目前土地流轉(zhuǎn)市場沒有大規(guī)模形成的時候，針對這幾個試點，就出現(xiàn)的問題和狀況進行系統(tǒng)的分析，找出相應的解決措施，然后積累經(jīng)驗，逐步推廣到全國。與此同時，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，采取出租、承包、轉(zhuǎn)讓等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)土地，全方位多層次地解決土地流轉(zhuǎn)中存在的各種問題，因地制宜地以多種流轉(zhuǎn)方式調(diào)適不同地區(qū)的流轉(zhuǎn)情況。如果這些新型土地流轉(zhuǎn)方式能夠成功進行，實現(xiàn)農(nóng)民和承包商的雙贏，將土地的利用率發(fā)揮到最大，那么肯定會在全國范圍內(nèi)都起到一個率先示范的作用，增強人們對土地流轉(zhuǎn)的信心。這些土地流轉(zhuǎn)新舉措不僅能促進土地流轉(zhuǎn)市場的形成，還能幫助制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法。

3.因勢利導，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導價格評估機制

縱觀全國各地，經(jīng)濟發(fā)展水平迥異，土地的價格受很多因素的影響，除了土地自身的條件。市場環(huán)境和土地未來發(fā)展用途也起著很大的作用。比如江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，農(nóng)地產(chǎn)出物售出的價值也就相應較高，農(nóng)民對農(nóng)地的期望值也較高，土地流轉(zhuǎn)之后能夠帶來的收益也大。而相對落后的貧困地區(qū)，土地產(chǎn)出物售出價格較低，農(nóng)民的期望值也不高，土地流轉(zhuǎn)之后帶來的收益也有限。從馬克思勞動價值論的觀點來看，土地不是勞動產(chǎn)品，只有使用價值，沒有價值，從而也就不存在土地價值的貨幣表現(xiàn)——土地價格，在這種情況下，土地的價格由使用價值決定。各地的發(fā)展水平有差異，流轉(zhuǎn)之后的土地的用途也不相一致，土地的價格也就千差萬別。因此，法律可以規(guī)范在全國范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)機制和基本流程，但不尋求價格的統(tǒng)一。國家可以制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關法律的原則和概要，而各地區(qū)可以根據(jù)自身的實際情況制定更細致、更符合自身實際情況實施細則，以便能夠?qū)崿F(xiàn)全國范圍內(nèi)因地制宜、實現(xiàn)土地的優(yōu)化配置。

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