摘 要:面對當今世界各國嚴重的環(huán)境污染及資源浪費的現(xiàn)象,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,完善循環(huán)經(jīng)濟立法體系已成為各國勢在必行的戰(zhàn)略要求。本文通過對德國、日本、美國循環(huán)經(jīng)濟立法現(xiàn)狀的介紹與闡述,對我國循環(huán)經(jīng)濟立法背景、理念及模式進行比較分析。
關(guān)鍵詞:循環(huán)經(jīng)濟立法;理念;模式
中圖分類號:D922.29 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2015)13-0161-02
由于近幾年人類需求的多層次、多樣化的無限性和自然資源總量的有限性之間的矛盾日漸上升,人類通過對自身的反思提出了循環(huán)經(jīng)濟理念。由此而形成的獨立的法律部門——循環(huán)經(jīng)濟法,也是近幾年才展現(xiàn)出蒸蒸日上的趨勢。但由于發(fā)展的時間比較短,所以還沒有形成一個完整的、統(tǒng)一規(guī)范的概念。本文通過與循環(huán)經(jīng)濟立法發(fā)展較為完善的國家的比較分析,旨在為完善我國循環(huán)經(jīng)濟立法提供有利的借鑒和指導。
一、國外循環(huán)經(jīng)濟立法分析
1.德國循環(huán)經(jīng)濟立法
德國是世界上最早實行循環(huán)經(jīng)濟的國家之一,其循環(huán)經(jīng)濟法的制定與發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。
第一個階段是20世紀70年代左右,這一時期以末端治理為主要目的。當時聯(lián)邦德國在大城市郊區(qū)的居民和商業(yè)周邊大約共有五萬多個垃圾堆放點。這些地方的垃圾長時間累積,無人管理和控制,導致環(huán)境質(zhì)量下降,民眾的健康受到損害。針對當時的情況,1972年,德國制定了首部有關(guān)廢棄物處理的法律——《廢棄物處理法》,確定了關(guān)閉垃圾堆放點,建立垃圾填埋場,進行垃圾焚燒的政策。這樣做雖然暫時緩解了環(huán)境污染和對民眾的傷害,但是從本質(zhì)上來看,這些措施只是在廢棄物產(chǎn)生之后對其進行末端處置,并未認識到環(huán)境污染的根源問題。這是屬于末端治理措施。
第二個階段是20世紀80年代中期到90年代初期。在這個階段,由于廢棄物積累的數(shù)量越來越多,在國內(nèi)可以建造填埋場的地方越來越少。這時德國政府意識到,簡單地對長期大量積累的垃圾進行末端處置是治標不治本的策略,要從源頭解決才能從根本解決。1986年《廢物避免與廢物管理法》實施,該法提出對廢棄物的源頭減少和循環(huán)利用要優(yōu)于末端處置,也就是說,對廢棄物不再是簡單的產(chǎn)生之后再去處理,而是運用減量化和再利用的思想將如何處理廢棄物策略提升為怎樣避免廢棄物的產(chǎn)生和循環(huán)使用策略。這標志著德國治理資源匱乏和環(huán)境污染策略的新定位,是一種質(zhì)的提升。
第三個階段是20世紀90年代中后期至今。這一時期,由于本國自身垃圾數(shù)量的持續(xù)增加和歐共體的指令,德國政府認為需要一部完整的健全的法令遏制廢棄物增加數(shù)量、引導經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。1994年,德國頒布了《物質(zhì)循環(huán)與廢棄物處置法》。這部法律是德國從廢棄物處理方式轉(zhuǎn)向循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方式的重要轉(zhuǎn)折點?!八褜U棄物的處理提高到了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的模式上,把物質(zhì)閉環(huán)流動思想從包裝物領(lǐng)域擴展到了所有生產(chǎn)領(lǐng)域,”[1]目的在于改變廢棄物處理體系,全方位地徹底地實現(xiàn)提高效率、資源的循環(huán)利用。該法已成為德國循環(huán)經(jīng)濟的基本法律制度。
總體來說,德國的循環(huán)經(jīng)濟法主要有以下幾個特點:首先,它可分為三個層次,法案、條例、指南。其次,從法律制度角度看,德國循環(huán)經(jīng)濟法制定了較健全的制度體系,如押金返還制度、垃圾收費制度、生產(chǎn)者責任組織制度等;最后,在內(nèi)容上,德國循環(huán)經(jīng)濟法律體系涉及范圍全面,不僅包含資源的回收再利用,還包括了新能源的開發(fā)和使用等問題。
2.日本循環(huán)經(jīng)濟立法
日本在繼德國之后,形成了世界上最完整的循環(huán)經(jīng)濟立法體系。但它的形成也并非一蹴而就、一帆風順的。日本循環(huán)經(jīng)濟立法也大致經(jīng)歷了四個階段。
第一個階段是從20世紀50年代到70年代末期,這段時間由于較大的公害事件頻頻發(fā)生,深受危害的民眾和政府對環(huán)境問題開始反思,制定了14條相關(guān)的公害法,如《公害對策基本法》、《煤煙控制法》等;第二個階段是20世紀80年代左右,由于之前公害立法對公害污染有了一定的緩解,再加上1973年石油危機對日本經(jīng)濟的沖擊,有人提出放寬環(huán)境標準,穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟的想法,循環(huán)經(jīng)濟法的制定進入低谷時期;第三個階段是20世紀90年代。此時,由于長期受到污染的大氣和水質(zhì)的流動、發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移高污染工廠等因素,環(huán)境污染已經(jīng)成為國際問題。受到當時國際環(huán)境的影響,1993年日本出臺《環(huán)境基本法》,成為日本循環(huán)經(jīng)濟法的基礎(chǔ)大法。第四個階段是從2000年開始至今。這段時間日本陸續(xù)出臺了一些法律法規(guī),完成了循環(huán)型法律社會的體系,成功轉(zhuǎn)入循環(huán)型社會。
具體來說,日本的循環(huán)經(jīng)濟法律體系分為三個層面:基本法、綜合法和專項法。
基本法中《環(huán)境基本法》是日本循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的上位法,是日本實行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基本政策和依據(jù)。該法確立了“對整體環(huán)境包括環(huán)境污染、原生環(huán)境、自然環(huán)境等實行保護的法律框架,成為第一個綜合性的環(huán)境基本法?!盵2]《促進建設(shè)循環(huán)型社會基本法》是日本循環(huán)型社會法律體系的基石,處于核心地位。
綜合法《廢棄物處理法》最初制定于1970年,2001年4月經(jīng)過修改重新生效。該法明確規(guī)定了廢棄物的處置方式以及地方政府、企業(yè)在減少廢棄物排放中各自的責任。有力地緩和了環(huán)境污染、保護了生態(tài)安全;《資源有效利用促進法》的前身是1991年制定的《可循環(huán)資源利用促進法》,2001年修改更名后生效實施。該法是日本最早提出的一部循環(huán)型社會的法律,提出了生產(chǎn)廠商必須遵循3R模式的全過程控制,減少廢棄物的產(chǎn)生,提高資源利用率。
日本法制體系的第三層是專項法,主要有《容器包裝物的分類收集和再生利用促進法》、《家電再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《綠色采購法》、《食品回收法》、《車輛再生利用法》等,在此,就各法中的內(nèi)容,不再一一贅述。
綜上所述,日本的循環(huán)經(jīng)濟法制體系完善且先進。它具有廣闊的覆蓋面和現(xiàn)實的可操作性,并且還具有明確的責任制度,值得我國學習與借鑒。
3.美國循環(huán)經(jīng)濟立法
美國的循環(huán)經(jīng)濟立法與德日兩國單行法模式不同。到目前為止,美國還沒有一部全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的專門有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī),是一種混合立法模式。在經(jīng)歷了20世紀70年代的能源危機后,美國開始反思之前經(jīng)濟發(fā)展導致的工業(yè)廢棄物、空氣污染等問題,并且逐漸開始發(fā)展環(huán)保觀念。美國聯(lián)邦政府在1976年和1990年分別制定了《資源保護和回收法》與《污染防治法》,雖然不是統(tǒng)一的全國性的循環(huán)經(jīng)濟法,但在一定程度上體現(xiàn)了美國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念和要求。
《資源保護和回收法》是美國在1976年由美國國會頒布,1986年修訂后重新生效。該法總共十章,92條。主要從國會發(fā)現(xiàn)的問題、制定該法的政策和目的、管理者權(quán)力和職責、具有危害性廢物生產(chǎn)者的責任與義務(wù)、危害性廢物運輸者的義務(wù)、危害性廢物治理、儲存、處置設(shè)備所有者的權(quán)力與義務(wù)、政府的財政援助、治理處置危害性廢棄物的許可八個方面進行了闡述與規(guī)定。
《污染防治法》于1990年頒布實施的。全文共9條。該法的核心是對污染物盡可能地實現(xiàn)預(yù)防及減排。即減少危害性物品的數(shù)量、減少污染物進入污染源;減少對公共環(huán)境和公共健康造成不良影響的污染物等。雖然這不是全國性的徹底的循環(huán)經(jīng)濟專門法,但是也體現(xiàn)了美國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求與理念。
綜上可以看出,美國循環(huán)經(jīng)濟的混合式立法模式與德國、日本的單行法的立法模式有較大的區(qū)別,它的循環(huán)經(jīng)濟法制是通過其他部門法律的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)出來的,且涉及領(lǐng)域廣,如造紙業(yè)、家電業(yè)、家居用品等行業(yè)。另外,《資源保護和回收法》標志著美國從污染控制走向污染預(yù)防,對污染盡可能的實現(xiàn)預(yù)防是其循環(huán)經(jīng)濟理念的基本政策。最后,美國循環(huán)經(jīng)濟法制體系還具有很多創(chuàng)新性,如率先建立環(huán)境影響評價體系、聯(lián)邦政府與州政府內(nèi)部和相互之間通力合作的有效機制、排污權(quán)交易許可制度等。這些特點值得各國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟法制體系的學習與借鑒。
二、中外循環(huán)經(jīng)濟立法比較分析
1.立法背景的比較
德國的工業(yè)化起步較早、發(fā)展程度高,但資源相對匱乏。為了解決工業(yè)發(fā)展中資源短缺問題,他們提高了對廢棄物的處理技術(shù),從中獲得再生資源以達到供給工業(yè)發(fā)展、減少資源消耗的目的。由此引入循環(huán)經(jīng)濟措施和循環(huán)經(jīng)濟立法理念。
日本在第二次世界大戰(zhàn)以后,經(jīng)濟進入飛速發(fā)展時期,生產(chǎn)能力大幅度提高。在自由貿(mào)易和巨大利益的驅(qū)動下,日本逐漸形成了大量生產(chǎn)、大量消費、大量排放的高消耗經(jīng)濟模式。在這種高消耗模式的背景下,由于日本自身國土面積狹小,資源嚴重匱乏的客觀現(xiàn)實,造成了一系列環(huán)境危害問題。這些問題嚴重損害了日本公民的健康和制約了日本經(jīng)濟的發(fā)展,由此引發(fā)了民眾的極度不滿和政府的重視和反思?;谶@些歷史背景,所以同德國一樣,日本也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟較早的國家之一。
美國在經(jīng)歷了20世紀70年代的能源危機后,開始反思之前經(jīng)濟發(fā)展導致的工業(yè)廢棄物、空氣污染等問題,并且逐漸開始發(fā)展環(huán)保觀念。
綜上所述,國外由于工業(yè)化發(fā)展較早,其環(huán)境污染問題的出現(xiàn)是在國家經(jīng)濟與社會已經(jīng)發(fā)展到了一個比較進步的階段上,并且通過早期的末端控制,環(huán)境污染的矛盾已經(jīng)步入緩和之勢。因此,它們的循環(huán)經(jīng)濟立法背景及目的,更多的是表現(xiàn)在對資源的高效率利用及對社會廢棄物解決方式的思路上。
反觀我國,進入20世紀80年代以后,我國經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段,各項建設(shè)也取得了一些成就。但是,由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展是建立在對資源和能源的高投入、低利用和高消耗的基礎(chǔ)上的,造成了嚴重的環(huán)境污染和資源浪費的問題。從根本上制約了我國小康社會的建設(shè)及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護之間的關(guān)系。在這樣的背景下,我國政府提出了“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”的要求。因此,我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的背景和意圖與國外有著較大的區(qū)別和不同。
2.立法理念的比較
德、日、美三國循環(huán)經(jīng)濟立法制度的轉(zhuǎn)變共同表明了他們立法理念的轉(zhuǎn)變。比較而言,德國的循環(huán)經(jīng)濟立法理念,經(jīng)歷了從“末端治理”到“源頭預(yù)防”的漸進過程。方向由“如何處理廢棄物”提高到了“怎樣避免廢棄物的產(chǎn)生”。日本在20世紀90年代開始改變了以往大量生產(chǎn)、大量消費、大量排放的高消耗經(jīng)濟模式,提出了“環(huán)境立國”的立法理念。并將其治理的重點放在廢棄物處理、再生資源利用、包裝容器和家電的循環(huán)利用的方面,從而實現(xiàn)社會的良性發(fā)展。美國雖然沒有明確提出循環(huán)經(jīng)濟的理念和思想,但是其內(nèi)在的制度技術(shù)都是比較完備的,如清潔生產(chǎn)、綠色設(shè)計、環(huán)境保護等。只是沒有將它們統(tǒng)一納入循環(huán)經(jīng)濟的理念之下。美國還提出了用源頭預(yù)防的政策取代末端治理的控制方式。所以,從循環(huán)經(jīng)濟立法理念上說,美國與德國相似,更多地體現(xiàn)在源頭預(yù)防的思想上。
我國早在20世紀50年代開始便提出了資源綜合利用的思想,到80年代開始參與并實施了聯(lián)合國的清潔生產(chǎn)計劃;2002年對清潔生產(chǎn)做出了比較全面科學的規(guī)范;2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》,為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供了更加明確的政策方向。2009年1月1日正式出臺了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》,該法中表明我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念并不是簡單的意味著資源機械式的回收再利用,節(jié)約資源也不是指為了達到減少資源消耗而減緩發(fā)展速度,而更注重強調(diào)技術(shù)層面的提高,即通過循環(huán)經(jīng)濟的技術(shù)優(yōu)勢,在既能滿足現(xiàn)在人們的需求與社會的發(fā)展速度的同時,又能控制資源消費量,實現(xiàn)環(huán)境和資源的保護。
3.立法模式的比較
由于社會歷史條件、法制水平、經(jīng)濟的發(fā)展、公民的法律意識以及立法技術(shù)和傳統(tǒng)文化的不同等因素,各國的立法模式也不盡相同。德國和日本以單行法的立法模式為代表。單行法是指國家立法機關(guān)或授權(quán)機關(guān)頒布專門有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)。德國的單行法主要分為法案、條例和指南三個層面。日本則分為基本法、綜合法和專項法。它們具有共同的特點:都是通過政府授權(quán),通過明確統(tǒng)一的法律層次及體系,依法行使相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù),可以有效地避免各個行政機關(guān)或地區(qū)處于自身利益而脫離立法者的本意。以美國為代表的混合式立法是指在一國的法律體系中,沒有一部統(tǒng)一的全國性的法律法規(guī),其法律規(guī)定都只是散落在各個相關(guān)的法律規(guī)定中。但其涉及領(lǐng)域較廣,如造紙業(yè)、家電業(yè)、家居用品等行業(yè)。
我國循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當遵循的立法模式,目前還處于較大的爭議和廣泛的研究下。除了2009年頒布的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》外,目前僅有少數(shù)層次較低、內(nèi)容較簡單的條例與規(guī)定,并且內(nèi)容較分散,缺乏系統(tǒng)性。因此,借鑒德國和日本的單行法制,以基本法為上位法,在其統(tǒng)一的法律準則下建立分類詳細的法律體系,是符合我國本國國情且值得借鑒的模式選擇。
綜上所述,通過對德、法、美循環(huán)經(jīng)濟立法背景、理念、模式的比較,從立法理念角度看,發(fā)達國家的循環(huán)經(jīng)濟法制體系的理念和目標都在一步一步走向進步與完善。對于我國,必須依據(jù)我國實際情況的同時打開思路,不斷發(fā)展和改進理念與目標。從基本法的高度定位可持續(xù)發(fā)展原則,走循環(huán)經(jīng)濟道路,放棄以往末端治理的高成本策略,將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點放在源頭預(yù)防和全過程控制中;從立法模式角度分析,依據(jù)發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟立法的體系和結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗,對于我國循環(huán)經(jīng)濟立法模式而言,應(yīng)該具有一部基礎(chǔ)的統(tǒng)領(lǐng)性的法律總則,然后再針對不同領(lǐng)域設(shè)立綜合法和專項法,使各個法規(guī)之間相互作用、相互彌補,形成一個統(tǒng)一的有機整體。
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