支出型貧困家庭社會(huì)救助制度探究

摘 要：根據(jù)吉登斯的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論”，核心家庭受到潛在的多元化風(fēng)險(xiǎn)的威脅，更易陷入貧困境地。正是在這樣的背景下，采用新維度、新理念的貧困測(cè)定模型應(yīng)運(yùn)而生?；趯?duì)貧困產(chǎn)生的原因分析的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了建立頂層制度設(shè)計(jì)、鼓勵(lì)社會(huì)參與、形成良性幫扶機(jī)制、構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系等舉措，從而強(qiáng)調(diào)救助目標(biāo)的預(yù)防性、救助對(duì)象的家庭化。

關(guān)鍵詞：支出型貧困；評(píng)估體系；救助機(jī)制

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）13-0132-02

支出型貧困既是一種貧困測(cè)定的新標(biāo)準(zhǔn)，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展到特定階段和社會(huì)保障制度實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，貧困測(cè)定維度的改變有利于改變政策制定者和執(zhí)行者對(duì)于貧困的根本認(rèn)識(shí)，促進(jìn)相關(guān)減貧政策措施的出臺(tái)，以解決這一社會(huì)“夾心層”所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、貧困標(biāo)準(zhǔn)界定的變遷

（一）救助理念的轉(zhuǎn)變

收入型社會(huì)救助模式是以家庭的收入為基準(zhǔn)的，依據(jù)家庭收入的不同劃分不同的最低保標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，收入型社會(huì)救助制度是以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助制度，主要是以解決貧困群眾的生活所必需的衣食住行等基本生活支出。而支出型社會(huì)救助模式是以家庭的支出為基準(zhǔn)的，將家庭所必需的醫(yī)療、教育等剛性支出納入救助范圍。兩者的根本不同在于，前者注重的是解決“經(jīng)濟(jì)貧困”為特征的物質(zhì)匱乏，僅僅保證公民維持基本生存的最低生活需要；后者更加關(guān)注“人文貧困”，如能力、機(jī)會(huì)缺失等，不僅要解決公民的基本生存需要，還要關(guān)注其正常社會(huì)生活的能力[1]。

（二）貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的變遷

在貧困識(shí)別方面，目前國(guó)際上判定標(biāo)準(zhǔn)有市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法等。這些標(biāo)準(zhǔn)所得出的貧困線通常設(shè)定為滿足最低生存消費(fèi)所需花費(fèi)的支出或得到的收入，區(qū)別不過(guò)是把貧困線定在什么水平上。雖然以收入作為計(jì)量手段和結(jié)果的貧困線標(biāo)準(zhǔn)具有簡(jiǎn)單、客觀、穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，但最明顯的弊端是，沒(méi)有考慮到個(gè)體由于發(fā)生不可避免的大宗支出導(dǎo)致的貧困。社會(huì)救助由目前單一的收入型貧困向支出型貧困輻射，是我國(guó)社會(huì)救助政策的重大調(diào)整，表明政府甄別窮人的方式在發(fā)生改變[2]。

（三）社會(huì)救助制度架構(gòu)的變遷

根據(jù)“功能貧困理論”、“貧困代際傳遞理論”等從微觀視角來(lái)探究個(gè)體或家庭貧困發(fā)生的緣由，我們可以清晰地看到傳統(tǒng)的貧困救助實(shí)質(zhì)是一種“被動(dòng)行為”，即貧困的出現(xiàn)才會(huì)致使救助；而支出型貧困救助則是一種“主動(dòng)防御”，防患于未然。正是這種內(nèi)在機(jī)理的差異，使得兩種制度在架構(gòu)方面大相徑庭。

收入型的社會(huì)救助制度是以最低生活保障為標(biāo)準(zhǔn)的，采用的是依據(jù)家庭收入的多少進(jìn)行補(bǔ)貼即“缺多少，補(bǔ)多少”。而支出型社會(huì)救助制度是以家庭剛性支出為核算標(biāo)準(zhǔn)，采取的是根據(jù)家庭的支出狀況進(jìn)行補(bǔ)貼即“缺什么，補(bǔ)什么”。在制度架構(gòu)上，傳統(tǒng)貧困救助的理念是“差額補(bǔ)助”的形式計(jì)發(fā)；而支出型貧困救助則強(qiáng)調(diào)以滿足家庭個(gè)性化需求為路徑，構(gòu)建多元化的“救助套餐”[3]。

二、支出型貧困產(chǎn)生的原因分析

學(xué)者楊志勇基于“鮑威爾非均衡增長(zhǎng)模型的單位成本增長(zhǎng)分析”和“公共支出宏觀增長(zhǎng)模型”從宏觀角度分析出了支出型貧困家庭產(chǎn)生的社會(huì)原因。而本文是以微觀視角為基礎(chǔ)來(lái)探討支出型貧困家庭。因此，筆者以微觀視角為出發(fā)點(diǎn)、以家庭為單位，認(rèn)為以下幾點(diǎn)易導(dǎo)致支出型貧困家庭的出現(xiàn)。

（一）因病致貧

隨著“新農(nóng)合”、“大病救助”等相關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)的逐步全覆蓋，我國(guó)的醫(yī)療保障體系相較于過(guò)去有了質(zhì)的飛躍，但受制于有限的醫(yī)療資源，加之報(bào)銷條件、報(bào)銷比例等問(wèn)題的客觀存在，因病致貧現(xiàn)象仍較為普遍。

（二）因殘致貧

由于自身身體機(jī)能的缺失，加之家庭過(guò)度的憐憫，使得殘疾人群體很少選擇就業(yè)。此外，殘疾人有時(shí)需要定期的康復(fù)護(hù)理，兩相收支對(duì)沖，易使得家庭收入入不敷出，陷入貧困。

（三）制度變遷和體制改革效應(yīng)拉動(dòng)客觀消費(fèi)的增長(zhǎng)

由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率的提高，為了使社會(huì)制度和體制適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，就要相應(yīng)地改革制度和體制以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求。制度的變遷和體制的改革將會(huì)拉動(dòng)醫(yī)療和教育生產(chǎn)要素的需求曲線[4]。

尤其需要注意的是，受到養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)歷史遺留問(wèn)題和國(guó)家計(jì)劃生育政策的影響，我國(guó)在不同時(shí)期的養(yǎng)老金主體和權(quán)責(zé)關(guān)系大相徑庭，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員在養(yǎng)老方面的支出存在較大差異。此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公費(fèi)醫(yī)療和教育受到國(guó)家宏觀政策影響轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人自費(fèi)的醫(yī)療和教育，之間帶來(lái)的家庭支出負(fù)擔(dān)，也有可能導(dǎo)致支出型貧困。

（四）社會(huì)救助體系覆蓋面較小，難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展

正如著名的社會(huì)學(xué)家吉登斯所言“人類已經(jīng)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，而家庭作為一個(gè)微小的社會(huì)單位，其個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力正日漸勢(shì)微。由于突發(fā)事件的潛在性和不可預(yù)知性，易導(dǎo)致家庭入不敷出。對(duì)于家庭收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭而言，邊緣群體無(wú)法享受到低保補(bǔ)貼，往往難以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，造成剛性支出劇增，從而陷入貧困陷阱。

三、構(gòu)建支出型貧困家庭社會(huì)救助模式的政策建議

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化救助體系內(nèi)外部聯(lián)動(dòng)

正如明朝首輔張居正所言：天下之事不難于立法，而難于法之必行；不難于聽(tīng)言，而難于言之必效。因此，支出型貧困救助制度應(yīng)以立法規(guī)范為前提，明確政策各方權(quán)責(zé)、政策界限等，否則政策難以落到實(shí)處。民政部門牽頭，提出健全關(guān)于支出型貧困救助的草案，提交人大審議，從而彌補(bǔ)法制層面的不足，從而保證政策實(shí)行中的整體性和系統(tǒng)性。

與此同時(shí)，社會(huì)救助作為社會(huì)穩(wěn)定的最后一道安全網(wǎng)，應(yīng)有效整合內(nèi)外部資源，實(shí)現(xiàn)保障體系的完美對(duì)接。因此，各地民政部門應(yīng)建立以低保制度為基礎(chǔ)，有效整合其他配套救助資源，實(shí)現(xiàn)救助制度的一體化和全覆蓋。另一方面，現(xiàn)行的救助體系應(yīng)同社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利體系相結(jié)合，形成無(wú)縫幫扶機(jī)制，在制度保障體系外起到“查漏補(bǔ)缺”的作用。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)參與，形成聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制

社會(huì)救助既系社會(huì)公益慈善事業(yè)，同時(shí)也是政府職責(zé)所在。因此，民政部門應(yīng)積極牽頭，動(dòng)員社會(huì)力量，整合社會(huì)救助資源，形成“政府主導(dǎo)、民政主管、社會(huì)參與”的聯(lián)動(dòng)救助格局。

通過(guò)借鑒社會(huì)災(zāi)害保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，由政府財(cái)政出資，民政部門作為政府委托的投保人，為居民家庭投保。當(dāng)居民家庭發(fā)生支出型貧困問(wèn)題時(shí)，由金融機(jī)構(gòu)貸款或商業(yè)保險(xiǎn)公司給予賠付，通過(guò)機(jī)構(gòu)杠桿的放大作用獲得較高額度的保障。此外，應(yīng)積極借鑒上海的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)，探索社區(qū)綜合幫扶舉措。該制度在政府的推動(dòng)下，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)因素，有效整合幫扶資源，根據(jù)貧困家庭實(shí)際，在確保公開(kāi)、公平、公正的基礎(chǔ)上，以不同形式、不同途徑，因地制宜地開(kāi)展工作。

（三）構(gòu)建科學(xué)、量化的評(píng)估指標(biāo)體系

任何一項(xiàng)社會(huì)政策的落實(shí)均要以量化為基礎(chǔ)，否則政策將停于紙面，本末倒置。相較于傳統(tǒng)的收入貧困法，由于更多的影響因素的存在，“支出法則”很難完全量化，但筆者認(rèn)為應(yīng)盡可能細(xì)化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和救助細(xì)節(jié)，根據(jù)不同的貧困類型來(lái)因地制宜地選擇救助路徑，從而保證救助資源得到充分利用。

支出型貧困家庭困難程度評(píng)估指標(biāo)體系可分為三大類：（1）根據(jù)實(shí)際收入與支出計(jì)算得到的直接衡量家庭困難度的數(shù)量指標(biāo)。（2）能夠在一定程度上反映家庭困難程度的質(zhì)量指標(biāo)。（3）減少或不給予救助的否定性指標(biāo)。此外，需要注意的是，由于“支出法則”的個(gè)性化和多元化，在評(píng)估體系中應(yīng)包含質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)變量來(lái)綜合分析：

1.數(shù)量指標(biāo)體系

數(shù)量評(píng)估指標(biāo)體系分為按照標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算的基本支出指標(biāo)和按照實(shí)際支出計(jì)算的特殊支出指標(biāo)。其中數(shù)量評(píng)估因子是一個(gè)家庭陷入貧困等級(jí)的直接量化，因此它是支出型貧困救助制度的關(guān)鍵所在。

數(shù)量評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)包含維持家庭運(yùn)轉(zhuǎn)的日常生活支出和特殊性突發(fā)支出兩個(gè)部分。首先，基本支出是不關(guān)乎貧困與否的客觀存在的項(xiàng)目，主要包含：食物支出、家裝費(fèi)用、醫(yī)療支出、日常用品支取、交通費(fèi)等，這是作為社會(huì)人維持生計(jì)的“救命稻草”，因此應(yīng)首先保障救助家庭的這部分支出。其次，特殊性支出是家庭實(shí)際收入和上述基本支出的差額缺口，即支出型貧困救助的核心和主要支出類型，主要表現(xiàn)為：醫(yī)療費(fèi)用、教育支出、突發(fā)事件損耗以及老年人特殊護(hù)理等。通過(guò)上述分析，我們可以看到基本支出是人類生存的“安全閥”，是必須得到保障的，而特殊性支出根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估來(lái)進(jìn)行權(quán)重加成，從而保證救助資金的分配實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。

2.質(zhì)量指標(biāo)體系

質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系主要用于衡量家庭的實(shí)際脫貧能力。我國(guó)學(xué)者高穎采用美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家Satty所提出的AhP（即層次分析法）理念，量化了質(zhì)量評(píng)估的名稱賦值以及權(quán)重系數(shù)[5]。依據(jù)這種理念，筆者認(rèn)為應(yīng)從定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行探討。首先，定量指標(biāo)應(yīng)包含家庭實(shí)際收入、支出占收入的權(quán)重、家庭勞動(dòng)力數(shù)量以及勞動(dòng)力的社會(huì)保險(xiǎn)收入等，這些因素最能反映一個(gè)家庭依靠自身的力量擺脫貧困的預(yù)期；其次，定性指標(biāo)主要以家庭基本狀況等非量化的指標(biāo)為主，如：家庭成員中是否包含殘疾人、嬰幼兒、失能老人等?！爸С鲂头▌t”更多的是關(guān)注潛在的相對(duì)貧困的家庭，因此要特別注意以下幾點(diǎn)：（1）救助資金的整合使用。（2）救助管理體制建設(shè)，保證管理機(jī)制的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，整合救助項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)化管理等。（3）救助效果的監(jiān)督與反饋。

（四）增加“第一供給”，提升邊緣人員的脫貧能力

對(duì)支出型貧困家庭來(lái)說(shuō)，“授人以魚(yú)不如授人以漁”。實(shí)物和服務(wù)救助只能緩解一時(shí)的貧困局面，并不能持續(xù)造血。要想真正地使他們擺脫生活困境，國(guó)家應(yīng)該不斷擴(kuò)大勞動(dòng)力市場(chǎng)，努力增加“第一供給”，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，營(yíng)造一個(gè)良好的就業(yè)環(huán)境，讓有勞動(dòng)能力的貧困者和家庭公平地進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，參與就業(yè)，使他們通過(guò)自身努力擺脫生活困難的窘境，實(shí)現(xiàn)自力更生。

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