創(chuàng)新安徽基層社會治理對策研究

摘 要：從改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)到推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，新的歷史時期中國共產(chǎn)黨人的認(rèn)識與實踐不斷升華，如何將黨中央、國務(wù)院的正確決策轉(zhuǎn)化為安徽改革創(chuàng)新實踐，提高基層社會治理能力，是各界干部群眾的重要任務(wù)。近年來安徽進(jìn)行了不懈的探索，取得了較大成績，但仍存在不少問題，需繼續(xù)創(chuàng)新解決。

關(guān)鍵詞：基層；社會治理；創(chuàng)新；安徽

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）13-0124-02

黨的十八屆三中全會將全面深化改革的目標(biāo)確定為：完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化?！爸卫怼卑ǚㄖ?、德治、自治、共治等內(nèi)涵綜合施策的科學(xué)管理，更加注重社會多元主體的共同管理，“治理”的核心是處理好政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，社會事務(wù)需要政府、市場和社會各自分擔(dān)、共同分擔(dān)。

一、安徽基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)的改革探索

進(jìn)入“十二五”以來，安徽科學(xué)確立創(chuàng)新社會管理目標(biāo)，努力構(gòu)建符合時代特征、安徽特色的社會管理體系，推動美好安徽建設(shè)邁出堅實步伐。

（一）突出重點扎實推進(jìn)社會管理“八大工程項目”建設(shè)

安徽緊緊圍繞社會治理創(chuàng)新“八大工程建設(shè)”，統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進(jìn)，突出重點，不斷提高社會管理科學(xué)化水平，初步形成具有安徽特點的社會管理新格局，為加快安徽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和美好安徽建設(shè)提供了保障。

（二）調(diào)整改革行政區(qū)劃，夯實社會治理基礎(chǔ)

安徽為適應(yīng)新的歷史時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基層社會治理的需要，加快深化行政區(qū)劃調(diào)整改革，理順管理體制，使得基層服務(wù)功能進(jìn)一步優(yōu)化，既增強了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凝聚力和輻射力，又對全省基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)產(chǎn)生積極的影響。

（三）積極探索基層社區(qū)管理體制——“安徽模式”

為適應(yīng)社會管理工作向基層延伸的需要，安徽不斷探索推進(jìn)社區(qū)組織管理體制改革，社區(qū)自治功能不斷增強。探索出基層社區(qū)管理體制改革“銅陵模式”，其核心是將原來的“區(qū)——街道——社區(qū)”三級管理調(diào)整為“區(qū)——社區(qū)”模式。創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)與管理組織新架構(gòu)；貼近需求，服務(wù)重心下移；強化居民自治，推進(jìn)基層民主管理。合肥市蜀山區(qū)西園街道根據(jù)省會城市情況，積極探索“2+2+2+X”基層管理與服務(wù)模式，即：社區(qū)黨委、居委會（2個組織）+社區(qū)工作站、社會工作服務(wù)站（2個平臺）+社工、社會組織（2個主體）+多種居民服務(wù)需求項目（X項目載體）的運行模式。有效建立起社區(qū)服務(wù)的組織平臺、服務(wù)社區(qū)的人才隊伍和服務(wù)社區(qū)居民服務(wù)項目，走出了一條基層公共服務(wù)新路子。

（四）創(chuàng)新社會組織管理，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展

近年來，安徽積極謀劃、主動作為，既積極引導(dǎo)社會組織發(fā)展，又依法規(guī)范管理，初步建立了層次有別、分類指導(dǎo)、富于創(chuàng)新的社會組織政策體系；形成了布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完備、充滿活力的社會組織發(fā)展體系；基本健全了登記審批、年度檢查、等級評估、執(zhí)法監(jiān)察四位一體的社會組織監(jiān)管體系。

（五）農(nóng)村基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)步伐加快

安徽圍繞“美好鄉(xiāng)村建設(shè)”為重點的農(nóng)村發(fā)展與服務(wù)體系建設(shè)“五大工程”。即：實施村莊建設(shè)工程、環(huán)境整治工程、興業(yè)富民工程、土地整治工程、管理創(chuàng)新工程。建立以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心、村民自治相結(jié)合，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)大廳為龍頭，縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的為民服務(wù)全程代理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。

二、安徽基層社會治理亟待突破的問題及原因分析

安徽省基層社會管理改革與服務(wù)體系建設(shè)取得較大成功，積累了許多成功經(jīng)驗，但仍存在一些亟待解決問題。

（一）行政區(qū)劃制約基層社會管理與服務(wù)水平的提高

不合理的行政區(qū)劃制約城鄉(xiāng)基層管理創(chuàng)新與服務(wù)體系建設(shè)。典型表現(xiàn)為區(qū)劃結(jié)構(gòu)不合理，“市縣同城”，市轄區(qū)規(guī)模過大，行政區(qū)域與管理幅度錯位等問題給社會管理和服務(wù)體系建設(shè)帶來了新挑戰(zhàn)。既有國家總體環(huán)境與歷史的原因，又有利益格局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不足、改革滯后的因素，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展定位，決定了現(xiàn)行行政區(qū)劃嚴(yán)重影響基層社會管理創(chuàng)新。

（二）安徽省基層社區(qū)建設(shè)與服務(wù)能力差距較大

安徽雖然涌現(xiàn)了銅陵改革街道體制擴大社區(qū)職能實踐，合肥市西園街道發(fā)揮社區(qū)社會組織作用搭建基層公共服務(wù)平臺的新模式，但全省多數(shù)沒有改革的地方體制弊端依然存在。“銅陵模式”仍然面臨問題。社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任與職能不符，一方面政府部門仍然有很多工作需要在基層落實，另一方面基層社區(qū)仍然習(xí)慣等著上級布置安排工作，改革后社區(qū)居委會越來越承擔(dān)著過重行政負(fù)擔(dān)。政府公共服務(wù)項目不斷向社區(qū)延伸，使得社區(qū)承擔(dān)了大量政府公共服務(wù)和城市管理職能，行政化傾向越來越嚴(yán)重。社區(qū)社會組織發(fā)展不足，政府服務(wù)難以轉(zhuǎn)移。專業(yè)社工人員短缺、責(zé)權(quán)利不對等。社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理企業(yè)關(guān)系不順，財政來源單一等。合肥西園街道“2+2+2+X”模式改革缺乏政策依據(jù)，與省委、省政府辦公廳文件精神明顯相違等?！懊篮绵l(xiāng)村建設(shè)”積極推進(jìn)，但與城市基層管理與服務(wù)水平比較差距仍然較大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層社會管理體系建設(shè)不足。

（三）安徽省社會組織發(fā)展不充分，職能發(fā)揮不夠

社會組織發(fā)展空間不足。全能政府管理體制，重社會管控、輕社會自治的慣性思維，限制了社會組織生存與發(fā)展的空間。社會組織培育政策不健全。社會組織的社會管理與服務(wù)能力比較薄弱，政府對社會組織的財政支持十分有限，沒有建立以契約式公共服務(wù)為特點的公共服務(wù)購買機制。社會組織行政化傾向嚴(yán)重，制約了社會組織健康發(fā)展和發(fā)揮作用。社會組織自律、自治能力的欠缺阻礙其成長并承擔(dān)社會責(zé)任。社會組織黨建體制不順，造成社會組織黨建工作與業(yè)務(wù)登記管理工作“兩張皮”。社會組織管理服務(wù)力量薄弱，造成各級社會組織登記管理機關(guān)處于疲于應(yīng)付。

（四）安徽當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)自治存在共性問題

一是管理主體越位。居（村）委會“行政——自治二重性”使其更多的是“政府的腳”，而不是“老百姓的頭”。二是管理客體缺位。更多介入政府事務(wù)，而非本轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；社區(qū)工作是任務(wù)導(dǎo)向而非需求導(dǎo)向；社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)很難被列入議事日程。三是管理途徑錯位。更多服從上級的指示命令，而非政府指導(dǎo)下的群眾自治；自上而下而非自下而上。缺乏居民參與的機制，該管不管或沒有能力管，居民對公共事務(wù)缺乏管理意識和管理能力，社區(qū)缺乏凝聚力等。

（五）基層服務(wù)體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)

全省各地的基本公共服務(wù)體系建設(shè)差距很大，目前，全省十六個市僅合肥市出臺了《合肥市“十二五”期間基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》，省級規(guī)劃也尚未能出臺。僅此可以看出，加強基層服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任重道遠(yuǎn)。

三、創(chuàng)新安徽基層社會治理與服務(wù)體系建設(shè)的對策思考

（一）借鑒國內(nèi)外基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)成功經(jīng)驗

國內(nèi)外成功經(jīng)驗，對安徽省的啟示。如：美國的城市基層社區(qū)管理模式。特點：基層政府的職能明晰、責(zé)任落實到位，基層政府直接面對居民群眾，承擔(dān)著基層社會管理的全部事務(wù)。政府提供公共服務(wù)，居民參與決策，居民須承擔(dān)社會管理義務(wù)。北京模式：將社會管理融入網(wǎng)格管理，居民安全感明顯增強，幸福感增加，居民參與意識上升。成都市在深化城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制方面、陜西省在基層社會管理基礎(chǔ)建設(shè)中抓好“頂層設(shè)計”方面都積累了非常成功的經(jīng)驗。借鑒成功經(jīng)驗，尤其需要改革完善：一是社區(qū)改革、社會組織建設(shè)方面重點提高自治功能。二是尊重居民主體地位、調(diào)動其參與的積極性。三是努力培育居民責(zé)任意識、履行社會管理義務(wù)。

（二）進(jìn)一步深化行政改革，科學(xué)合理調(diào)整行政區(qū)劃

進(jìn)一步積極穩(wěn)妥地做好安徽基層行政區(qū)劃改革調(diào)整工作，逐步形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、服務(wù)高效的基層行政區(qū)劃體制。推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化，促進(jìn)產(chǎn)城一體化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理服務(wù)一體化。

（三）深化基層社會管理改革，發(fā)揮基層服務(wù)主體作用

積極探索基層社會管理體制改革，大力加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)建設(shè)成為黨依法執(zhí)政、政府依法行政、居民依法自治的城鄉(xiāng)基本單元。注重基層，立足基層，加強群眾組織和社會組織自我管理、自我服務(wù)的能力建設(shè)。

（四）加快推進(jìn)安徽各類社會組織健康發(fā)展

圍繞政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，改革對社會組織管理，為社會組織發(fā)展松綁，切實下放社會組織的管理權(quán)限，加快實行政社分開；完善培育政策、促進(jìn)社會組織服務(wù)能力提升，建立購買政府購買社會組織服務(wù)機制，加大財稅支持社會組織發(fā)展力度，提升社會組織自身建設(shè)水平，完善社會組織內(nèi)部治理；加快社會組織自身人才隊伍；改進(jìn)黨建工作，理順社會組織黨建管理體制，指導(dǎo)社會組織黨建工作；完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督和自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系；推進(jìn)社會組織等級評估。

（五）不斷完善豐富安徽特色的社區(qū)治理新模式

以銅陵市社區(qū)改革、合肥市西園街道分別探索實踐取得的成效，進(jìn)一步總結(jié)、完善、豐富、提煉社區(qū)管理體制、辦法與規(guī)律，通過已取得的改革經(jīng)驗，從基層基礎(chǔ)抓起，從解決服務(wù)居民的手段和路徑入手，找準(zhǔn)切入點，積極行動，以構(gòu)建基層公共服務(wù)體系為總目標(biāo)，立足社區(qū)，大力發(fā)展社區(qū)社會組織，引導(dǎo)其參與社區(qū)服務(wù)；構(gòu)建起社區(qū)“兩委兩站”運行模式——“2+2”，組建由專業(yè)社工牽頭的社區(qū)社會工作服務(wù)站，以社區(qū)黨委為核心、居委會民主自治、社區(qū)工作服務(wù)中心、社工服務(wù)站管理服務(wù)架構(gòu)。實現(xiàn)社區(qū)職能承接，政府職能退出，社區(qū)自治能力壯大，街道人員分流的格局。

（六）創(chuàng)新基層社會資源管理，夯實社會管理基礎(chǔ)

基層社區(qū)管理與服務(wù)體系建設(shè)離不開共建共享機制建設(shè)。統(tǒng)籌社區(qū)管理建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新社區(qū)干部隊伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持，完善社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)管理新模式，保障社區(qū)工作有效運轉(zhuǎn)。進(jìn)一步建立完善社區(qū)房屋物業(yè)等固定資產(chǎn)歸口使用與統(tǒng)一監(jiān)督管理制度等。

（七）搭建基層公共服務(wù)平臺，完善基層公共服務(wù)體系

健全和完善基層公共服務(wù)體系，重點是搭建基層公共服務(wù)平臺?；鶎庸卜?wù)體系建設(shè)沒有現(xiàn)成的模板，需要管理創(chuàng)新，在實踐中不斷完善；改革，需要在機制上不斷調(diào)整，在觀念上超前開放，需要在經(jīng)費上給予保障，需要在精神上給予鼓勵。盡快實現(xiàn)十八大報告提出的“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”的要求。