公共政策穩(wěn)定與變動的關(guān)系辨析

摘 要：公共政策作為現(xiàn)代政府輸出的主要產(chǎn)品，對社會的有序運(yùn)行有重大意義。公共政策的穩(wěn)定可以維護(hù)目前的社會穩(wěn)定狀態(tài)，但是有可能造成社會缺乏活力，使之處于僵滯狀態(tài)。政策變動可以為社會注入活力，但可能誘發(fā)社會動蕩。理清公共政策穩(wěn)定與變動的關(guān)系，對社會的繁榮發(fā)展有促進(jìn)作用。文章在分析我國改革開放以來農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的基礎(chǔ)上，對政策穩(wěn)定與變動的關(guān)系進(jìn)行辨析，以求在政策穩(wěn)定與政策變動間建立一個平衡點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策；政策穩(wěn)定；政策變動

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）13-0061-02

公共政策是連接政府與社會的基本紐帶，是為處理特定社會事務(wù)，由不同行為者所采取的一種有目的的政府行為的過程。尋求公共政策穩(wěn)定與變動的平衡，有助于社會良性運(yùn)行。改革開放以來的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策，為我們提供了一個探究政策穩(wěn)定與變動關(guān)系的契機(jī)。

一、改革開放以來農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的內(nèi)容解讀

教育是民生之基，立國之本。改革開放以來，黨和政府熱切關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)教育，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策不斷進(jìn)行著調(diào)整和完善，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政策觀念突顯“平等化”

自改革開放以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的精神之一就是追求“教育的平等化”，即每個農(nóng)村的孩子都平等地享有接受教育的權(quán)利。如1986年《義務(wù)教育法》的頒布及1993年“雙基”目標(biāo)的提出，分別從法律和政策兩個層面上賦予全國所有城鄉(xiāng)兒童相同的受教育權(quán)利與義務(wù)。進(jìn)入新世紀(jì)，中央開始在教育起點(diǎn)平等的基礎(chǔ)上著手有關(guān)教育過程及資源配置方面的制度嘗試，試圖尋求全國教育的均衡發(fā)展，此時的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定實(shí)際上已經(jīng)開始在追求“平等化的教育”。教育主體的由鄉(xiāng)到縣是為了更好地保障基礎(chǔ)教育過程平等化的實(shí)現(xiàn)；一費(fèi)制、兩免一補(bǔ)、免費(fèi)教育的配套實(shí)行同樣也是為了最大限度地消除農(nóng)村教育受家庭因素所導(dǎo)致的機(jī)會不均現(xiàn)象。”[1]

（二）政策客體呈現(xiàn)“多元化”

我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的一個新特點(diǎn)，就是政策客體“多元化”。即政策規(guī)制對象，如辦學(xué)形式、校舍建設(shè)、教師管理、課程建設(shè)等內(nèi)容的多項(xiàng)發(fā)展。改革開放以來，我國針對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在數(shù)量上呈上升趨勢，但缺乏全面性和針對性。這與當(dāng)時的中央農(nóng)村政策制定總體水平不高及基礎(chǔ)教育發(fā)展水平較低的現(xiàn)實(shí)狀況有關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策調(diào)整范圍開始延伸，對教師管理、校舍建設(shè)、辦學(xué)形式等先后出臺了專項(xiàng)政策和法律。以《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃（2004—2007年）》中“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”啟動及2006年農(nóng)村基礎(chǔ)教育課程改革、農(nóng)村教師特色崗位計(jì)劃提出為主要標(biāo)志，新時期的我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策更加關(guān)注細(xì)節(jié)，政策的針對性和實(shí)踐性大大提高。

（三）教育投入體現(xiàn)“福利化”

改革開放以來，我國農(nóng)村教育大致經(jīng)歷了農(nóng)民自己辦學(xué)、“以鄉(xiāng)為主”投入辦學(xué)和“以縣為主”投入辦學(xué)三個階段。1986年“縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)”的辦學(xué)模式的實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本“托付”給了鄉(xiāng)、村財政及“最廣大的農(nóng)民群眾”[1]。自此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策開始更多地由農(nóng)民投資轉(zhuǎn)向政府投資，“福利性”逐漸彰顯。2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，農(nóng)村基礎(chǔ)教育首次被納入公共財政保障范圍。自2006年開始，國家在兩年內(nèi)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)。并于2010年在全國所有農(nóng)村義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)教育。以上政策及實(shí)踐有力地證明了義務(wù)教育福利化的實(shí)現(xiàn)。

我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在改革開放以來的調(diào)整和變動除了以上幾點(diǎn)外，還有管理體制逐漸統(tǒng)籌化、辦學(xué)形式多樣化、權(quán)責(zé)主體由“基層政府”向“高層政府”上移等特點(diǎn)?？梢钥闯?，為了促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，國家進(jìn)行了多次的政策調(diào)整與變動，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策既保持穩(wěn)定又不斷發(fā)展。

二、基于案例對公共政策穩(wěn)定與變動關(guān)系的辨析

公共政策的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行是公共政策能夠有效調(diào)節(jié)社會行為的一個重要前提，但這并不意味著某一項(xiàng)公共政策自出臺就是固定不變的。公共政策必須依據(jù)客觀形勢以及變化了的情況來制定。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策因其涉及我國的可持續(xù)發(fā)展，影響著國內(nèi)的教育質(zhì)量和教育平等，其調(diào)整與變動是一件大事。對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的每一次調(diào)整和解釋都必須嚴(yán)肅、慎重。妥善處理農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的穩(wěn)定性與變動性的關(guān)系，是調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策必須準(zhǔn)確把握的一個關(guān)鍵問題。

（一）政策的性質(zhì)與特點(diǎn)決定了維護(hù)政策穩(wěn)定的必然性

公共政策是“國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則”[2]。它最突出的特點(diǎn)體現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，公共政策具有公共性。公共性是公共政策的根本屬性，是政策過程的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，公共政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)都以其為基準(zhǔn)性價值。長期的實(shí)踐表明公共政策本身的公共性是確保社會穩(wěn)定和諧的核心要素。第二，公共政策具有利益性。公共政策的形成過程實(shí)際是對各種社會利益進(jìn)行配套調(diào)整的過程，利益因素構(gòu)成了公共政策最本質(zhì)的方面。公共政策的部分作用在于緩解或制約社會排斥，其穩(wěn)定可以維護(hù)目前的利益分配狀態(tài)，它是社會穩(wěn)定的根源性力量。公共政策以上兩個最突出的特點(diǎn)，決定了它與社會穩(wěn)定的連體關(guān)系，所以維護(hù)政策的穩(wěn)定具有必然性。

作為公共政策的一種，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的自身特點(diǎn)決定了維護(hù)其穩(wěn)定的必然性。首先，客體具有廣泛性。我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策針對的是全部農(nóng)村基礎(chǔ)教育，涉及的人數(shù)多、事項(xiàng)多，因此一次較小的調(diào)整就可能會引發(fā)多方面的重大變動。其次，政策目的的公平性。追求教育公平是人類社會古老的理念?！耙粋€公正的社會……應(yīng)使強(qiáng)者扶助弱者，從而使弱者變強(qiáng)。教育在這方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任?！盵3]農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的一個重要原因就在于解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的不公平。在較為穩(wěn)定的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系中，人們可以逐漸感受政策所體現(xiàn)的教育公平精神。制度化的、持續(xù)的政策會促成人們對政府的信賴關(guān)系，對政府而言則能大大降低信息獲得和流通的成本。若是此項(xiàng)政策頻繁變動，可能導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏離，使人們對農(nóng)村基礎(chǔ)教育冷漠以及對政府不信任等弊端。

（二）實(shí)踐的變化和發(fā)展決定了政策變動的必要性

保持公共政策的穩(wěn)定性并不意味著說公共政策是亙古不變的，公共政策應(yīng)隨著時間的變化和發(fā)展來制定。這也是我國古代公共政策思想中的一個重要內(nèi)容。如春秋時期杰出的政治家管仲，最先提出“俗之所欲，因而與之；俗之所否，因而去之”的政策主張；戰(zhàn)國時期商鞅提出的“治世不一道”“世道變而行道異”；韓非提出的“世殊則事異，事異則備變”。公共政策的調(diào)整與變動可以對政策及時糾偏，保障公共政策的科學(xué)化，預(yù)防政策失誤；可以協(xié)調(diào)政策運(yùn)行中的各方關(guān)系，確保政策有序運(yùn)行；同時發(fā)展完善政策，保持政策穩(wěn)定性和連貫性。

促使我國改革開放以來農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變動的主要因素來自于農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境的變化。農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，它對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定有著最為直接、主要的影響。我國農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境的變化主要表現(xiàn)為三方面：第一，得益于我國政治制度的逐步完善，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在變遷中逐漸表現(xiàn)出科學(xué)化、民主化的特征。第二，改革開放后政治改革的整體趨勢，尤其是決策機(jī)制的改革日益民主化和科學(xué)化，為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定方式和機(jī)制變革提供了可能。第三，農(nóng)村基層民主化水平的不斷提高，農(nóng)民開始注重自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)政策平衡—中斷理論，這兩個因素必然影響著農(nóng)村基礎(chǔ)教育的變動，“政策圖景與政策場域的互動作用……導(dǎo)致巨大的政策變化?！盵4]農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的變動提供了推動力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況的變化要求農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策隨之變化。農(nóng)村文化尤其是農(nóng)民教育主流意識形態(tài)的變遷為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策發(fā)展提供必要參考。改革開放以來，我國農(nóng)民教育主流意識形態(tài)變遷主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一，由“重男輕女”送子上學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)橐运妥优蠈W(xué)為根本責(zé)任和義務(wù)；其二，由以識字讀書為目標(biāo)的讀書思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣咦陨硭刭|(zhì)為目標(biāo)的主動受教意識。由于文化觀念的變化，政策制定者在農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定中必須將其納入?yún)⒖挤秶?，使政策適應(yīng)民意，順乎時代潮流。

此外，政策制定者由于主客觀種種原因，在設(shè)計(jì)政策時，難免有考慮不周、認(rèn)識不到之處，這就會造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的疏漏和瑕疵。因此，政策調(diào)整或變動可以補(bǔ)充完善政策在實(shí)踐中的不足和漏洞。

（三）政策變動必須有科學(xué)化、民主化的原則、方式和程序?yàn)楸Ｕ?/p>

公共政策是關(guān)系到社會、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展大局的重要因素，公共政策過程必須堅(jiān)持科學(xué)化、民主化原則，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。這樣才不至于使公共政策在運(yùn)行過程中引起巨大的社會動蕩，影響社會穩(wěn)定。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策與社會公眾，特別是農(nóng)民群眾的切身利益有著密切的關(guān)系。因此，它的調(diào)整與變動必須講求科學(xué)性、民主性原則，這樣的政策才能被大眾認(rèn)可和接受；否則，很可能悖于民意、行之無效。從改革開放以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策之所以能被大多數(shù)人認(rèn)同，是有其原因的：首先，每次對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的調(diào)整和變動都是從我國具體國情出發(fā)的。改革開放后，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從普及教育、義務(wù)教育、公共教育，再到免費(fèi)教育這一路徑的上升。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的依據(jù)一是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速增長，二是農(nóng)民教育訴求的變化。政策制定者依據(jù)政策環(huán)境的變化制定政策，充分體現(xiàn)了其科學(xué)性。其次，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策調(diào)整和變動顯示了民主性、合法性。以2005年國家教育部《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，聽證、信息公開、決策問責(zé)等制度開始直接體現(xiàn)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定中，構(gòu)成其基本的法律平臺，最大限度地提高決策科學(xué)性與民主性。

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