摘 要:信訪是中國普通民眾參與政治生活的一個重要途徑,然而信訪排名制度,將信訪與地方領(lǐng)導(dǎo)的政績與升遷直接相聯(lián)系,給地方的信訪工作帶來非常大的壓力,導(dǎo)致形成以“截訪”“圍堵”為主的工作思路。十八屆三中全會取消信訪排名制度,對基層政府的信訪工作提出新要求,立足于這一現(xiàn)實,探討在新情況下做好信訪工作,基層政府思路應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞:基層政府;信訪制度;思路轉(zhuǎn)型
中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2015)13-0046-02
信訪制度的初衷是為我國公民提供方便、快捷、高效的申訴渠道。我國《國務(wù)院信訪條例》第2條規(guī)定,信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”。信訪制度是一種補(bǔ)充救濟(jì)制度,據(jù)此信訪機(jī)構(gòu)本身很簡單,并不具備處理具體問題的權(quán)力,不是日常處理糾紛的機(jī)構(gòu),不同于政府一般職能部門,然而在實際執(zhí)行中信訪制度的定位出現(xiàn)了偏差,引發(fā)了許多問題。
一、基層信訪現(xiàn)狀
1.部分群眾信訪的內(nèi)容十分復(fù)雜,短期難以解決
在走訪中了解到日常遇到的老百姓的信訪反映的主要問題:一是工資、社保問題,二是城市管理及拆遷改造問題,三是農(nóng)民土地、征用補(bǔ)償問題。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的,有一部分是主觀方面的原因,但也有的是政策方面和其他客觀上的原因。比如農(nóng)村空閑地問題,土地政策中沒有明確規(guī)定,農(nóng)村很多信訪問題都與此有關(guān),然而沒有法律依據(jù)地方政府也難以做出讓民眾信服的決定,許多問題就此長期擱置。
2.個別群眾將上訪發(fā)展為解決問題的常規(guī)途徑
很多群眾選擇通過上訪這一途徑來解決的問題,本應(yīng)是通過法律或正常行政途徑來解決的,這使得上訪規(guī)模有不斷擴(kuò)大的趨勢,給基層政府的正常工作造成很大影響。一些基層官員反映,農(nóng)民遇到問題時,普遍的心態(tài)是“信訪不信法,信上級不信下級,信官大不信官小”,上訪規(guī)模的不斷擴(kuò)大使得基層政府百分之九十以上的精力放在平息信訪問題上,嚴(yán)重影響基層政府的正常工作。
3.謀利型上訪大量增加
治理缺位導(dǎo)致治理型上訪的大量增加,為少數(shù)上訪謀利者提供了更大的空間。他們眼見只要上訪且只有上訪才能解決問題,于是紛紛選擇上訪來要求政府滿足自己的利益要求,甚至以上訪來要挾基層政府。如此,謀利型上訪就漸漸蔓延。信訪制度初衷是為給權(quán)益受到侵害的民眾提供維護(hù)權(quán)益的行政救濟(jì)途徑,然而信訪給基層政府的壓力過大,這給希望通過信訪謀利的人提供可乘之機(jī),基層信訪工作舉步維艱。
二、基層政府信訪工作存在的問題
1.訪民與政府之間缺乏溝通信任
信訪過程中,信訪人和信訪工作人員對事實或法律問題上的交流花費很多時間,但結(jié)果往往是從自我的角度出發(fā),雙方并沒有真正了解或者接受來自對方的信息。這來自兩方面的原因,一是許多訪民本身文化素質(zhì)并不是很高,對國家政策法律法規(guī)的了解有限,在信訪過程中僅截取或僅知道法律法規(guī)中對自己有益的部分,對有爭議的部分并不了解,在信訪事實的闡述上,也盡量傾向于只闡述對自己有利的事實,避免不利的事實,或敘述一些與主要事實無關(guān)的信息,這使得訪民的信訪要求在一定程度上讓人難以信服。二是基層信訪工作人員對待信訪人的態(tài)度消極,在國家政策、法規(guī)上的解釋不到位,給信訪人造成一種不愿解決問題的態(tài)度表現(xiàn),而非問題本身解決存在難度和需要時間,也就造成雙方互不信任的狀態(tài)。
2.上級政府政策與基層政府工作實情脫節(jié)
信訪排名制度的初衷是促進(jìn)重視和解決信訪問題,然而在實際執(zhí)行中,將信訪案件與地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員的成績直接掛鉤,甚至實行信訪問題的一票否決制度的做法,雖然有利于使基層政府增強(qiáng)對信訪問題的重視程度,將信訪解決在基層,但是也引發(fā)許多問題:一是上級政府信訪問題處理方式簡單,將信訪責(zé)任全部歸到基層政府上;二是解決問題的過程,各級政府之間的責(zé)任不明確,程序不科學(xué),越級信訪、反復(fù)信訪的情況頻發(fā);三是由于大部分的信訪案件往往涉及群眾利益的問題,可以通過經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)整解決,許多基層政府為了減輕由上訪問題造成的壓力,對一些反復(fù)上訪的人員許以經(jīng)濟(jì)利益,以盡快在表面上解決問題、化解矛盾。但這種方法一旦形成一個先例,很容易被后來的上訪者模仿,讓謀利型信訪給基層政府帶來更大的壓力。
3.基層政府應(yīng)對信訪糾紛的現(xiàn)有思路存在問題
政府應(yīng)對信訪糾紛的思路以消極壓制為主。通常情況下,多部門聯(lián)合處理的信訪案件以政府出面成立信訪工作小組的方式開展工作。一般的工作步驟是,先通過各種關(guān)系包括親朋好友、鄰里街坊等與信訪人進(jìn)行談話交流,安撫信訪人不再到上級信訪,然后通過當(dāng)事人的闡述了解其反映的情況和提出的要求,接著采取“情、理、法”結(jié)合的方式開展說服調(diào)解工作,如果信訪人堅持信訪不接受調(diào)解結(jié)果,這時工作組會在領(lǐng)導(dǎo)允許的范圍內(nèi)動用行政資源許以其利益,以求停訪息訴,這也是在基層實際工作中信訪工作的最終目標(biāo)。這種以勸堵為主的工作思路,極大地浪費了政府資源,而且不能從根本上解決問題化解矛盾,長此以往會引發(fā)更大的矛盾。
三、基層政府信訪工作思路轉(zhuǎn)變的幾點建議
十八屆三中全會取消信訪排名制度,以中央與地方、上級與下級之間的“點對點”通報制度來代替,并通過信訪約談制度對地方工作進(jìn)行監(jiān)督。信訪排名制度的取消,并不意味著對基層信訪工作要求下降,反而是對基層信訪工作要求的提高,是要求把信訪糾紛切實地處理在基層。因而,基層信訪工作思路必須轉(zhuǎn)變,將簡單化勸訪、堵訪的工作思路轉(zhuǎn)變到切實解決問題的思路上來。
1.有訪必接要規(guī)范
信訪部門的工作原則是有訪必接,但必須慎重對待以下兩種上訪。其一,已進(jìn)入司法程序的。一些信訪案件已經(jīng)進(jìn)入司法程序,但當(dāng)事人對司法結(jié)果不滿意,進(jìn)而通過信訪的方式謀求解決。這不僅于法無據(jù),還會嚴(yán)重削弱人民法院的公信力,助長部分當(dāng)事人無理纏訪纏訴的行為,對構(gòu)建法治社會極為不利。其二,越級上訪的。信訪案件的最終解決是依靠基層政府,越級上訪最后還是要轉(zhuǎn)回基層政府來解決,2014年5月,國家信訪局公布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》對越級走訪進(jìn)行規(guī)定,對跨越本級和上一級機(jī)關(guān)提出的信訪事項,上級機(jī)關(guān)不予受理。但是在實際中,越級上訪的現(xiàn)象仍然普遍存在,上級機(jī)關(guān)也是照接不誤,這對基層政府解決信訪問題十分不利,必須逐步做到不予受理。
2.建立輿情匯集機(jī)制,加強(qiáng)溝通與交流
首先,要疏通民意表達(dá)渠道,讓民意順暢地匯集上來,發(fā)揮政府應(yīng)急預(yù)警預(yù)報機(jī)制的作用,爭取信訪問題早發(fā)現(xiàn)早解決。其次,要實行領(lǐng)導(dǎo)下訪機(jī)制,讓領(lǐng)導(dǎo)干部深入群眾,了解群眾,才能更好地切身處地地為訪民著想,解決好信訪問題,也就是加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)與信訪者的主動溝通?;鶎诱訌?qiáng)與信訪人員的主動溝通,在宣傳國家政策的同時,可以了解信訪者的需求和真實意圖,從而采取相應(yīng)的解決辦法,也能化解部分群眾對政府及政府政策的誤解,減少因他人煽動或錯誤理解而引發(fā)的信訪案件。
3.提高干部處理農(nóng)村矛盾糾紛能力
隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn),我國社會階層不斷分化,社會異質(zhì)性增加,社會矛盾日益凸顯,基層成為社會矛盾的集聚場域,基層政府成為公民表達(dá)利益訴求的直接對象,信訪問題的最終解決仍是需要基層政府來落實。對此,一是要提高村干部整體素質(zhì),培養(yǎng)村干部依法辦事能力,以避免不必要的信訪矛盾和糾紛;二是要加強(qiáng)基層政府工作人員對政策的掌握,統(tǒng)一政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),依法行政;三是要加強(qiáng)農(nóng)村政策宣傳與普法活動,引導(dǎo)訪民理性維權(quán)。
4.擺正信訪部門地位,樹立司法權(quán)威
信訪只能作為司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充,而司法救濟(jì)才是最權(quán)威的糾紛解決方式。一方面,要擺正信訪部門位置。信訪制度是一種補(bǔ)充救濟(jì)制度,據(jù)此信訪機(jī)構(gòu)本身很簡單,并不具備處理具體問題的權(quán)力,而在實際上各級信訪部門領(lǐng)導(dǎo)均由擁有實權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任,也就在無形中將信訪部門的權(quán)力擴(kuò)大了,成為事實上解決問題的部門,這必須得到糾正。另一方面,要樹立司法權(quán)威。針對信訪制度的改革,事實上也是民事糾紛解決的制度建設(shè),而在正式權(quán)利救濟(jì)制度建設(shè)中,無疑需要考慮如何引導(dǎo)中下層社會成員在權(quán)利救濟(jì)上回歸到司法救濟(jì)渠道,樹立司法的權(quán)威。
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