論“小金庫(kù)”的違法性及治理對(duì)策

摘 要：大量財(cái)政資金以“小金庫(kù)”形式循環(huán)，嚴(yán)重妨礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，具有很大的危害性。要從根本上解決“小金庫(kù)”這一社會(huì)毒瘤，應(yīng)從對(duì)“小金庫(kù)”進(jìn)行法律界定、確定違法行為責(zé)任主體、確立“小金庫(kù)”上位階法律條文、構(gòu)建行政責(zé)任與刑事責(zé)任相結(jié)合的責(zé)任體系等方面加強(qiáng)法律體系建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)“小金庫(kù)”的法律監(jiān)督，加大對(duì)“小金庫(kù)”的法律打擊力度。

關(guān)鍵詞：“小金庫(kù)”；違法性；法律治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）10-0149-03

引言

受社會(huì)環(huán)境的影響，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中“小金庫(kù)”的問(wèn)題越來(lái)越突出。所謂“小金庫(kù)”，是指違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留單位收入和應(yīng)上繳收入，且未列入本單位財(cái)務(wù)部門(mén)賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金。①黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視治理“小金庫(kù)”問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)也進(jìn)行過(guò)三次大規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)治理工作。②但“小金庫(kù)”現(xiàn)象依然突出，治理“小金庫(kù)”迫在眉睫。

一、“小金庫(kù)”的違法性

（一）私設(shè)“小金庫(kù)”的違法性

“小金庫(kù)”是國(guó)家明令禁止的，任何設(shè)立“小金庫(kù)”的行為都是擅自行為，都具有違法性。私設(shè)“小金庫(kù)”的違法性可從“小金庫(kù)”資金來(lái)源上看出端倪，“小金庫(kù)”資金的來(lái)源主要有：（1）截留及隱匿主營(yíng)業(yè)務(wù)收入以及營(yíng)業(yè)外收入；（2）利用工作便利和法定權(quán)力，違規(guī)收費(fèi)，亂攤派、亂罰款；（3）截留集資費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、違約金、儲(chǔ)備費(fèi)、代收款項(xiàng)及其他形式的各項(xiàng)價(jià)外收費(fèi)和對(duì)外投資取得的收入；（4）收受的回扣傭金、管理費(fèi)以及捐贈(zèng)性收入；（5）截留國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金；（6）以各種名義虛列支出、虛增費(fèi)用，套取公款等?！靶〗饚?kù)”的資金積累，必然會(huì)伴隨著截留國(guó)家、單位收入不入賬、私吞投資收益、虛報(bào)冒領(lǐng)，虛列支出套取現(xiàn)金等行為的發(fā)生，這些行為或違反了我國(guó)《會(huì)計(jì)法》，或違反了《財(cái)政行為違規(guī)違法處罰處分條例》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。因此，無(wú)論“小金庫(kù)”中的資金是采取何種方式獲取的，它們的本質(zhì)都是通過(guò)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的不正當(dāng)手段將合法資金流轉(zhuǎn)到“小金庫(kù)”中，就“小金庫(kù)”資金獲取的渠道而言，私設(shè)“小金庫(kù)”的行為已經(jīng)違法。

（二）使用“小金庫(kù)”資金的違法性

從“小金庫(kù)”資金的使用情況來(lái)看，“小金庫(kù)”的資金流向本身就具有違法性，具體的使用形式有：（1）彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足；（2）違規(guī)購(gòu)建資產(chǎn)；（3）發(fā)放職工福利；（4）接待宴請(qǐng)和公款旅游；（5）禮品禮金支出；（6）為領(lǐng)導(dǎo)買(mǎi)單或者被私分。

很多單位領(lǐng)導(dǎo)法律觀念不強(qiáng)，存在認(rèn)識(shí)偏差，片面地認(rèn)為“小金庫(kù)”資金只要不私落個(gè)人腰包，為了集體的事花銷(xiāo)就不算違法。資金的支出主要包括超標(biāo)準(zhǔn)提升辦公條件、濫發(fā)私分、請(qǐng)客送禮、大吃大喝、賄賂等，這些開(kāi)支一般無(wú)法在單位賬簿中進(jìn)行列支，都是我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)明令禁止的。普通職工的法律意識(shí)淡薄，“小金庫(kù)”的違法性對(duì)他們來(lái)說(shuō)置若罔聞，反而欣然接受使用“小金庫(kù)”資金發(fā)放的福利、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。但是，利用“小金庫(kù)”資金分發(fā)獎(jiǎng)金、福利和補(bǔ)貼的行為，違反了《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》第7條規(guī)定和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第126條的規(guī)定。如果相關(guān)人員將“小金庫(kù)”財(cái)物私分的，則可能違反《刑法》的相關(guān)規(guī)定，涉嫌貪污罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪等罪行。

綜上所述，私設(shè)“小金庫(kù)”并違規(guī)使用資金，是以損害國(guó)家利益來(lái)滿足小團(tuán)體、個(gè)人利益為前提，一些單位部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)將“小金庫(kù)”資金視為己有，隨意支配，公款送禮、吃喝，亂發(fā)補(bǔ)助，貪污私分，在資金使用過(guò)程中還伴隨著違反我國(guó)《公司法》《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》《刑法》等相關(guān)法規(guī)的行為，嚴(yán)重使用“小金庫(kù)”資金可能構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪以及隱匿、故意銷(xiāo)毀會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告罪等刑事犯罪。比如，從2009年到2011年，廣州市檢察機(jī)關(guān)共查辦“小金庫(kù)”職務(wù)犯罪案件56件62人，涉案金額高達(dá)2 000多萬(wàn)元，涉及挪用公款、貪污、私分國(guó)有資產(chǎn)等多項(xiàng)罪名[1]。

二、治理“小金庫(kù)”違法行為的建議

私設(shè)“小金庫(kù)”并使用其資金的行為具有嚴(yán)重違法性，但目前我國(guó)主要通過(guò)黨的紀(jì)律或部門(mén)規(guī)章制度對(duì)“小金庫(kù)”進(jìn)行規(guī)制，法律效力過(guò)低，很難從根本上遏制“小金庫(kù)”現(xiàn)象。因此，要盡快完善我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，采取專(zhuān)項(xiàng)立法模式，為“小金庫(kù)”治理的法律對(duì)策提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

（一）完善“小金庫(kù)”治理的立法

1.對(duì)“小金庫(kù)”進(jìn)行明確的法律界定

健全的法律體系有利于針對(duì)性防范和治理私設(shè)“小金庫(kù)”和違法使用其資金的行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，明確“小金庫(kù)”的法學(xué)定義。將私設(shè)“小金庫(kù)”的違法行為在我國(guó)《會(huì)計(jì)法》或《審計(jì)法》，尤其是《刑法》中做出系統(tǒng)完整的規(guī)定，可以把“小金庫(kù)”界定為：?jiǎn)挝换蛘邆€(gè)人，為了小團(tuán)體或個(gè)人私利，以損害國(guó)家、集體利益為前提，違反國(guó)家相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，通過(guò)侵占、截留、隱匿各項(xiàng)收入，虛列支出和費(fèi)用等方式而不納入本單位賬簿或者財(cái)政預(yù)算，私存私放的各項(xiàng)資金。另外，還應(yīng)明確規(guī)定觸犯刑法時(shí)，所承擔(dān)的各項(xiàng)罪名，如規(guī)定單位犯罪時(shí)應(yīng)依據(jù)單位行賄罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪、私分罰沒(méi)收入罪、單位受賄罪論處，而對(duì)于個(gè)人犯罪則應(yīng)以私設(shè)“小金庫(kù)”罪或貪污罪論處。通過(guò)概念和法律條文的具體化，提高司法實(shí)踐中的可操作性。

2.明確“小金庫(kù)”違法行為的責(zé)任主體

“小金庫(kù)”資金的使用既包括單位犯罪，也包括個(gè)人犯罪。但我國(guó)目前主要對(duì)單位處罰，對(duì)個(gè)人的處罰較輕甚至不處罰。比如使用“小金庫(kù)”資金發(fā)放福利、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，違反了《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》第7條規(guī)定，而第7條規(guī)定的處罰僅是對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政處罰。還有對(duì)于使用“小金庫(kù)”資金大吃大喝、公款旅游消費(fèi)、進(jìn)入娛樂(lè)場(chǎng)所活動(dòng)等違法行為，根據(jù)《中央單位小金庫(kù)問(wèn)題處理處罰意見(jiàn)》，只是追回已經(jīng)發(fā)放的款項(xiàng)，對(duì)單位罰款。這些處罰規(guī)定都說(shuō)明違法者未受到應(yīng)有的法律制裁。針對(duì)這一問(wèn)題，有必要在法律中明確相關(guān)責(zé)任人視其情節(jié)嚴(yán)重性及動(dòng)機(jī)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

3.確立“小金庫(kù)”上位階法律條文

我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律條款來(lái)給“小金庫(kù)”直接定罪量刑，而必須根據(jù)“小金庫(kù)”資金性質(zhì)、使用情況來(lái)尋找適合的法律條文，法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對(duì)于“小金庫(kù)”的懲治力度。建議全國(guó)人大修訂《刑法》，增設(shè)“私設(shè)小金庫(kù)罪”，對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”的行為人，處以拘役或者有期徒刑，通過(guò)上位法的形式提供明確而適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，嚴(yán)刑峻法打擊“小金庫(kù)”。

4.構(gòu)建行政責(zé)任與刑事責(zé)任相結(jié)合的責(zé)任體系

單純從會(huì)計(jì)審計(jì)的技術(shù)層面和行政管理的層面來(lái)防治，無(wú)法根除“小金庫(kù)”問(wèn)題?！靶〗饚?kù)”中很多行為已不是簡(jiǎn)單的行政和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問(wèn)題，“小金庫(kù)”資金的來(lái)源、存在方式、去向，都體現(xiàn)了違法性。因此，要構(gòu)建行政責(zé)任與刑事責(zé)任相結(jié)合的責(zé)任體系。對(duì)于私設(shè)“小金庫(kù)”的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)責(zé)任人，追究其行政責(zé)任，對(duì)于使用“小金庫(kù)”資金進(jìn)行違法犯罪的行為還須以《刑法》為依據(jù)追究刑事責(zé)任，不枉不縱，只有這樣才能達(dá)到法律懲戒的目的。

（二）強(qiáng)化對(duì)“小金庫(kù)”的法律監(jiān)督

全國(guó)人大以其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)利和責(zé)任通過(guò)立法和完善健全相應(yīng)的法律體系來(lái)對(duì)“小金庫(kù)”現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)程控制，在必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)政專(zhuān)員進(jìn)行規(guī)制。

具體可通過(guò)以下三方面加強(qiáng)對(duì)“小金庫(kù)”的法律監(jiān)督。首先，通過(guò)法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)的反瀆部門(mén)和公安機(jī)關(guān)的經(jīng)偵科在具體執(zhí)法過(guò)程中，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)發(fā)揮監(jiān)督的良性作用。在立法方面應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對(duì)“小金庫(kù)”的監(jiān)督權(quán)，對(duì)其監(jiān)督內(nèi)容、方式、程序和環(huán)節(jié)做出具體規(guī)定。其次，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)屬于政府機(jī)關(guān)管轄的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，根據(jù)地方具體情況，定期檢查和突擊檢查相結(jié)合，及時(shí)向當(dāng)?shù)卣答亞?wèn)題。最后，從社會(huì)中選拔退休官員、工人群體、法律人士等組成社會(huì)監(jiān)督協(xié)會(huì)，此協(xié)會(huì)通過(guò)法律授權(quán)，負(fù)有監(jiān)督“小金庫(kù)”的職責(zé)和權(quán)利。

（三）加強(qiáng)對(duì)“小金庫(kù)”的法律打擊力度

1.根據(jù)“小金庫(kù)”不同情形準(zhǔn)確定性并追究刑責(zé)

對(duì)“小金庫(kù)”行為如何定性，應(yīng)當(dāng)視情形適用不同規(guī)定。如果“小金庫(kù)”資金主要被用于請(qǐng)客送禮、公費(fèi)旅游、發(fā)放補(bǔ)貼福利等違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的支出，應(yīng)當(dāng)以單位犯罪來(lái)論處。在“小金庫(kù)”查處中涉及單位犯罪的，由于資金來(lái)源途徑和流向形式較多，需分門(mén)別類(lèi)確定其應(yīng)承擔(dān)的罪名，可按單位行賄罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪、私分罰沒(méi)收入罪、單位受賄罪論處。例如，如果單位將“小金庫(kù)”資金用于給上級(jí)單位請(qǐng)客送禮，情節(jié)嚴(yán)重的，按“單位行賄罪”處罰；領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)責(zé)任人將“小金庫(kù)”資金據(jù)為己有，用于個(gè)人吃喝玩樂(lè)等消費(fèi)的，以貪污罪論處；用于給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部或上級(jí)機(jī)關(guān)送禮的，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人以行賄罪論處；對(duì)于單位將由罰沒(méi)收入私設(shè)的“小金庫(kù)”資金作為獎(jiǎng)金分發(fā)給職工的行為，情節(jié)較嚴(yán)重的，按照“私分罰沒(méi)財(cái)物罪”處罰；如果分發(fā)給職工的獎(jiǎng)金來(lái)自于截留國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金而設(shè)置的“小金庫(kù)”，情節(jié)較嚴(yán)重的，按“私分專(zhuān)項(xiàng)資金罪”處罰；如果將財(cái)政資金轉(zhuǎn)入“小金庫(kù)”，用于其他公務(wù)的（如超規(guī)格建樓堂館所），按挪用公款罪定罪量刑；以此類(lèi)推。總之，“小金庫(kù)”侵害的法益多樣，應(yīng)根據(jù)“小金庫(kù)”資金來(lái)源和使用的不同情況，對(duì)其進(jìn)行類(lèi)型化，準(zhǔn)確確定罪名，并建議最高人民法院對(duì)“小金庫(kù)”適用法律和相應(yīng)罪名問(wèn)題做出司法解釋。

2.嚴(yán)格執(zhí)法以強(qiáng)化法律的威懾力

幾乎所有涉及“小金庫(kù)”治理的法律法規(guī)，對(duì)“小金庫(kù)”的處理不是“責(zé)令改正”，就是“收繳應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入，退還違法所得”，主要是對(duì)單位和責(zé)任人給予行政處罰。弱化的懲罰，導(dǎo)致很多單位或個(gè)人認(rèn)為私設(shè)“小金庫(kù)”違紀(jì)不違法。法治懲治力度不夠，違法成本過(guò)低，重查輕處、查而不處的處理方式，使得“小金庫(kù)”問(wèn)題難以得到有效遏制[2]。

要根除“小金庫(kù)”這塊“毒瘤”，必須嚴(yán)格執(zhí)法以強(qiáng)化法律的威懾力，對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”負(fù)有責(zé)任的單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員，嚴(yán)肅追究其行政責(zé)任和刑事責(zé)任，加大私設(shè)“小金庫(kù)”成本，在法律制度上做到預(yù)防和根治“小金庫(kù)”現(xiàn)象。

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