當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境及對(duì)策探析

摘 要：中國(guó)作為一個(gè)人地矛盾尖銳的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村土地問題是現(xiàn)代化進(jìn)程中關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的全局性問題。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求和結(jié)果。應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村；農(nóng)業(yè)

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）10-0099-02

在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、加快農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；l(fā)展、增加農(nóng)民收入，對(duì)解決三農(nóng)問題具有不可替代的作用。十七屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但受到諸多利益矛盾的制約，土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)困難重重。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的障礙

1.缺乏區(qū)域性定位

土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)很多情況下是基于人口變化而非生產(chǎn)效率的需要。土地作為生產(chǎn)要素，存在如何提高生產(chǎn)效益的問題，需考慮如何調(diào)和提高土地生產(chǎn)效益與失地農(nóng)民生存保障的矛盾。

我國(guó)地區(qū)間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面存在差距，在處理該問題時(shí)須結(jié)合各地實(shí)際。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民思想覺悟較高，思考如何過得更好，對(duì)土地的要求具有一定的科學(xué)性，可以多考慮土地的效益問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方，農(nóng)民更多考慮如何活下去，應(yīng)側(cè)重農(nóng)民的生存保障問題。必須意識(shí)到土地是農(nóng)民的，必須尊重農(nóng)民的土地權(quán)益。在大多數(shù)農(nóng)村中，能夠真正做到區(qū)域性定位的少之又少。

2.操作程序不夠規(guī)范

當(dāng)前規(guī)范健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立，流轉(zhuǎn)手續(xù)和流轉(zhuǎn)程序方面凸顯諸多矛盾。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在違背政策、政府行為不當(dāng)以及流轉(zhuǎn)利益糾紛等問題。很多農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓，沒有按正常程序和手續(xù)，即使有簽訂合同，在規(guī)定雙方權(quán)利和義務(wù)時(shí)也形同虛設(shè)，為日后發(fā)生糾紛埋下隱患。

虛化的利益主體、分散的流轉(zhuǎn)形式、無(wú)序的中介服務(wù)組織和落后的社會(huì)保障體系直接影響土地流轉(zhuǎn)。有的地方政府違背農(nóng)民意愿，依靠行政手段強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，盲目對(duì)流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、定任務(wù)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息體系尚未建立的情況下，分散的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時(shí)，在定價(jià)權(quán)上處于不利地位，直接損害農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民利益，加劇農(nóng)村土地使用權(quán)流動(dòng)的復(fù)雜性和不確定性。

3.土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不成熟

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種普遍現(xiàn)象，然而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟，未形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步發(fā)展。

首先，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。我國(guó)既缺乏指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性法規(guī)政策，又未形成和建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，致使土地流轉(zhuǎn)違背透明公開公平原則，交易成本過高，交易大多局限于本村“小圈子”內(nèi)，交易量少，糾紛多，很多地方處于無(wú)序流轉(zhuǎn)的狀態(tài)。其次，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，土地價(jià)格無(wú)法體現(xiàn)土地價(jià)值。容易出現(xiàn)工商資本競(jìng)相壓低租金，損害農(nóng)民利益；部分農(nóng)戶流出土地時(shí)漫天要價(jià)，阻礙土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。由于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制不完善，農(nóng)戶處于不利地位，難得到合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。最后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織匱乏，土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，供需雙方信息難以有效銜接，流轉(zhuǎn)效率低下。

4.土地流轉(zhuǎn)中政府定位不當(dāng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體為實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，需集中一定耕地，于是采取以適當(dāng)?shù)淖饨鸾y(tǒng)一向規(guī)劃地內(nèi)的承包戶租用耕地的辦法，使耕地集中成片，經(jīng)過集體統(tǒng)一規(guī)劃，配備必要的生產(chǎn)設(shè)施后，以招標(biāo)方式由農(nóng)民承包田間管理，該經(jīng)營(yíng)模式稱為“反租倒包”。出讓土地的收益遠(yuǎn)高于土地耕種收益，所以出讓土地使用權(quán)的隱形市場(chǎng)普遍存在，土地承包的租金缺乏公開透明的分配，容易侵犯農(nóng)民利益。

我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地多數(shù)為國(guó)家征用，未清晰區(qū)分公益性與經(jīng)營(yíng)性的差別。征地與供地采用不同的制度模式，征地采用強(qiáng)制辦法，供地采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有償出讓原則，導(dǎo)致有些政府披著“合法性”外衣“以地生財(cái)”，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民合法權(quán)益。大批失地農(nóng)民，不能得到賴以生存的經(jīng)常性收入，成為無(wú)業(yè)游民，威脅社會(huì)穩(wěn)定。

5.農(nóng)村社會(huì)保障制度不夠完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為土地制度改革的核心內(nèi)容，離不開各種配套制度的支撐。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)不暢，與配套制度改革密切相關(guān)，特別是農(nóng)村社會(huì)保障制度。土地流轉(zhuǎn)的前提是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)有別的戶籍制度將農(nóng)民工擋在城市之外，使之無(wú)法享受城市的社保、醫(yī)療、教育等公共品，只能繼續(xù)依賴土地為保障。城市的保障住房體系將農(nóng)民工排除在外，農(nóng)民在農(nóng)村的房屋由于受政策限制不允許流轉(zhuǎn)，無(wú)法變現(xiàn)獲得進(jìn)城的發(fā)展資金。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等缺位，一旦土地流轉(zhuǎn)后缺乏風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)和社會(huì)保障制度，無(wú)法抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民對(duì)土地仍有很強(qiáng)的依賴性。在城鄉(xiāng)分割的體制束縛下，農(nóng)民拽住土地，寧愿拋荒也不愿流轉(zhuǎn)。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

1.適度有效地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，決定農(nóng)村要實(shí)行適度規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。違背土地流轉(zhuǎn)的自然規(guī)律，將會(huì)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)影響。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，土地仍是農(nóng)民生活的基本保障。只有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，失地農(nóng)民有穩(wěn)定職業(yè)及收入來(lái)源，才可能出現(xiàn)較大范圍土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)速度與水平要與農(nóng)村社會(huì)保障體系以及農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)的構(gòu)建相匹配，要符合一定階段的生產(chǎn)力發(fā)展需要，并與土地流轉(zhuǎn)的管理水平和服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制形式相適應(yīng)。土地流轉(zhuǎn)不能盲目推進(jìn)，更不能違背農(nóng)民意愿，用行政手段和資本力量推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)地區(qū)間政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展不平衡，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)要因地制宜。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，多考慮土地的效益問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方，多考慮農(nóng)民的生存保障。

2.加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管

國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控，不僅可以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，而且能合理、高效地實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律政策相對(duì)明確，關(guān)鍵在如何通過規(guī)范管理和健全的機(jī)制將其落到實(shí)處。

國(guó)家介入土地流轉(zhuǎn)管理的模式，國(guó)外已有印證，國(guó)家擁有專業(yè)知識(shí)，可以規(guī)范引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)行為，達(dá)到防止土地兼并、提升土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃程度、提高土地利用效率的效果。對(duì)違反流轉(zhuǎn)政策的行為予以制止，對(duì)地方政府“越位”行為予以監(jiān)督。對(duì)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題、新情況要及時(shí)總結(jié)和解決，并建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。

3.完善市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)機(jī)制是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是發(fā)展市場(chǎng)化機(jī)制的關(guān)鍵。中介服務(wù)組織在農(nóng)地的供需雙方之間起橋梁作用，在流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)過程、流轉(zhuǎn)監(jiān)管、流轉(zhuǎn)服務(wù)和流轉(zhuǎn)保障等各環(huán)節(jié)建立有效銜接的系統(tǒng)化機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)提供全程指導(dǎo)和服務(wù)。建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)提供有效的信息、咨詢、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、委托代理、合同簽訂、糾紛調(diào)解等。此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極引導(dǎo)中介組織發(fā)展，充分發(fā)揮其職能，如土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同簽訂、檔案管理等；制訂土地利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好環(huán)境；推動(dòng)土地承包信息化管理，建立土地流轉(zhuǎn)信息化統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和信息發(fā)布平臺(tái)，使土地流轉(zhuǎn)管理逐步走向規(guī)范化和信息化。同時(shí)，加快完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，使供需雙方更為合理、高效交易。

4.加快土地流轉(zhuǎn)立法

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在探索階段，相關(guān)法律法規(guī)和政策都經(jīng)歷了從無(wú)到有，從不規(guī)范到逐漸規(guī)范的過程。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題，國(guó)家應(yīng)盡快制定和出臺(tái)農(nóng)村土地承包法的實(shí)施細(xì)則，制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，明確界定土地產(chǎn)權(quán)；建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度、土地流轉(zhuǎn)合同管理制度、土地流轉(zhuǎn)登記制度；制定土地流轉(zhuǎn)管理的具體辦法，建立土地流轉(zhuǎn)糾紛處理和解決機(jī)制；制定具有可操作性的土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)登記備案制和流轉(zhuǎn)合同制，指導(dǎo)和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為；進(jìn)一步明確對(duì)土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配，保護(hù)依法形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和雙方的利益；制定規(guī)范的土地承包合同管理實(shí)施辦法等法律修改措施，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康有效發(fā)展。

5.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是個(gè)系統(tǒng)的工程，需要將社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)政策統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，創(chuàng)造良好的制度和社會(huì)環(huán)境。最為主要的是在全國(guó)范圍內(nèi)建立中央與地方政府相結(jié)合、覆蓋全部農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制，如最低生活、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等制度。地方政府依據(jù)中央的政策和結(jié)合自身實(shí)際，建立和完善符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的社會(huì)保障體系。加大政策實(shí)施力度、探索多元化的農(nóng)村社會(huì)保障基金來(lái)源，加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法進(jìn)程。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，以及農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)向第二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)加速和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將是一個(gè)長(zhǎng)期過程，積極有效的土地流轉(zhuǎn)，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)。

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