國(guó)家行動(dòng)、出場(chǎng)邏輯與政策延伸

摘 要：大學(xué)生村官政策是轉(zhuǎn)型期國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村治理的理性選擇，然而，嵌入者身份困境、政策的懸浮不定等因素掣肘了大學(xué)生村官政策的平穩(wěn)出場(chǎng)，要實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官政策可持續(xù)發(fā)展，需在政策上實(shí)行積極的引導(dǎo)，完善相關(guān)政策性建設(shè)，事先規(guī)避相關(guān)困境，進(jìn)行科學(xué)規(guī)范大學(xué)生村官考核機(jī)制，建立健全大學(xué)生村官長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，保障大學(xué)生村官可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：制度性嵌入；大學(xué)生村官；身份困境

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）10-0061-02

自從海南率先推出“大學(xué)生村官計(jì)劃”，到2008年，中組部部署了在5年內(nèi)選拔10萬(wàn)名大學(xué)生到農(nóng)村任職的決定。截至2013年底，全國(guó)累計(jì)選聘大學(xué)生村官已達(dá)41萬(wàn)多人，目前在崗約22萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐發(fā)展，“大學(xué)生村官計(jì)劃”取得了很大的成效，但作為一項(xiàng)政府通過(guò)強(qiáng)制力引導(dǎo)、人為設(shè)計(jì)并自上而下嵌入到農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的制度，并非實(shí)現(xiàn)了百分百“完美融入”，在一些方面還是出現(xiàn)了明顯的“排異反應(yīng)”。本試圖通過(guò)嵌入性制度理論，以大學(xué)生村官“身份”作為切入點(diǎn)，分析大學(xué)生村官政策存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決之策。

一、中國(guó)村治轉(zhuǎn)型的主觀需求——服務(wù)性基層組織與新生治理主體匱乏

隨著后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家權(quán)力從鄉(xiāng)村的退出與城市的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了普遍性的“內(nèi)卷化”與“空心化”的趨向。大學(xué)生村官制度設(shè)計(jì)的初衷旨在從宏觀上使鄉(xiāng)村治理擺脫傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村宗族家長(zhǎng)制和精英俘獲桎梏，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的民主化和法制化，為基層培養(yǎng)和灌輸更多人才，緩解了因城鎮(zhèn)化步伐加快導(dǎo)致農(nóng)村精英流失，造成農(nóng)村工作缺乏人才支撐的緊張局勢(shì)。在此背景下，國(guó)家通過(guò)推行“大學(xué)生村官計(jì)劃”，以政策為導(dǎo)向，搭建人才流通的橋梁，在解決農(nóng)村新生治理主體缺乏的同時(shí)，也緩解了城鄉(xiāng)人才二元結(jié)構(gòu)性矛盾，優(yōu)化了城鄉(xiāng)人才配置，將大學(xué)生村官作為鄉(xiāng)村治理的新生主體垂直嵌入鄉(xiāng)村，作為國(guó)家意志的踐行者扎根于農(nóng)村。

二、“熟人社會(huì)”中國(guó)家意志嵌入下的治局之困

1.熟人社會(huì)下的結(jié)構(gòu)型難題——嵌入性主體的現(xiàn)實(shí)邏輯與實(shí)踐迷局

大學(xué)生村官選拔是由上級(jí)組織與人事部門有計(jì)劃有組織地將具有政治意識(shí)、市場(chǎng)觀念等知識(shí)的優(yōu)秀大學(xué)生“嵌入”基層組織，以期實(shí)現(xiàn)青年人才與基層政治的制度性銜接。大學(xué)生村官制度設(shè)定的身份是明確的，隨著對(duì)農(nóng)村工作的逐漸熟悉，對(duì)實(shí)際工作的慢慢接手，身份與角色也將發(fā)生轉(zhuǎn)換。大學(xué)生村官作為國(guó)家垂直嵌入鄉(xiāng)土的架構(gòu)設(shè)定，在其嵌入過(guò)程中，自然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，對(duì)于舊式約定俗成般的村落社會(huì)關(guān)系的均衡結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變革，當(dāng)政治權(quán)力介入村莊之后，就會(huì)在一定程度上改變村落中原有的人際關(guān)系規(guī)則，傳統(tǒng)村治主體的村干部在角色轉(zhuǎn)換中處于模棱兩可心態(tài)，一是原本自己對(duì)于公共供給品的“俘獲”與代理人資格會(huì)遭受影響，二是對(duì)于大學(xué)生村官的能力不信任感與身份認(rèn)同的困境。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)之風(fēng)——基層公務(wù)員縮編帶來(lái)的內(nèi)生矛盾

現(xiàn)在大學(xué)生村官的招錄為了基本的公平與人才的吸納兩方面的考慮，在考錄公務(wù)員的時(shí)候不太會(huì)考慮地區(qū)性戶籍條件限制，很多大學(xué)生村官在地區(qū)方言的溝通與專業(yè)皆不匹配的情況下，就會(huì)大部分會(huì)被借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)里做起了“臨時(shí)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。本來(lái)按照國(guó)家給與“大學(xué)生村官”的定位，“大學(xué)生村官”是被選派到村里擔(dān)任村主任、村書(shū)記助理的工作人員，他們理應(yīng)下到村委會(huì)，在農(nóng)村最基層工作崗位上接受鍛煉，深入農(nóng)村；由于基層編制縮減帶來(lái)的基層公務(wù)員缺乏，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用行政權(quán)力把“大學(xué)生村官”借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，使一部分“大學(xué)生村官”既不在任職村，也不在村委會(huì)工作。所以就架空了所謂大學(xué)生“村官”，形同虛設(shè)。根據(jù)南京農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生“村官”調(diào)查組對(duì)江蘇省總體調(diào)查來(lái)看，借調(diào)趨向非常明顯，大部分的“大學(xué)生村官”都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣里借用，超過(guò)60%的人上任半年之后都被安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室工作，村里的職務(wù)只是掛名。

那為什么現(xiàn)在大學(xué)生村官都會(huì)刮起鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)之風(fēng)呢？第一，大學(xué)生村官本身不愿意去村里工作，缺乏奉獻(xiàn)精神與艱苦奮斗，易受社會(huì)風(fēng)氣與自身錯(cuò)誤扭曲的價(jià)值觀影響，他們很多人從開(kāi)始就是抱著“混”基層的想法而不是從基層“干”起的想法。第二，基于農(nóng)村工作復(fù)雜性，大學(xué)生村官自身無(wú)法改變現(xiàn)狀。農(nóng)民現(xiàn)在較缺乏組織性，文化素質(zhì)有限，新理念、新思路、新技術(shù)推廣較難；干部群眾的矛盾仍然較大，村領(lǐng)導(dǎo)尤其是村支書(shū)或村主任慣于“一言堂”，根深蒂固難以突破改變，他們更不可能支持大學(xué)生村官插手現(xiàn)有的鄉(xiāng)村秩序與利益安排，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村領(lǐng)導(dǎo)有其傳統(tǒng)的治理方式。第三，基層公務(wù)員編制的減少與服務(wù)性基層組織建設(shè)導(dǎo)致必須“截流”這批生力軍。

三、解構(gòu)與重構(gòu)——江蘇省政策創(chuàng)新與理論生發(fā)

大學(xué)生村官計(jì)劃是一新生事物，是黨中央著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)培養(yǎng)基層后備干部的戰(zhàn)略舉措。推進(jìn)這一重大計(jì)劃實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要堅(jiān)持宏觀層面的整體性設(shè)計(jì)原則。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，即需要站在戰(zhàn)略高度長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)謀劃大學(xué)生村官計(jì)劃發(fā)展走向，國(guó)家應(yīng)擔(dān)負(fù)無(wú)可替代的引擎角色。

1.加強(qiáng)涉農(nóng)專業(yè)招錄，推進(jìn)地緣化傾斜

從2007年啟動(dòng)“1011工程以來(lái)”，連續(xù)多年，江蘇一直堅(jiān)持化選聘，每年選聘數(shù)千名優(yōu)秀高校畢業(yè)生到新農(nóng)村建設(shè)的第一線任職工作。據(jù)課題組的重點(diǎn)調(diào)研，江蘇選聘的大學(xué)生村官中黨員和學(xué)生干部的比例達(dá)到80%左右，近年來(lái)由于“985高?！笨梢悦庠?，常州2013年大學(xué)生村官一半以上來(lái)自“985高?！保n題組的重點(diǎn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：江蘇選聘的大學(xué)生村官所學(xué)專業(yè)分布較為分散，尤其其中涉農(nóng)專業(yè)比例不足5%，事實(shí)上，選聘大學(xué)生村官是直接到村任職工作，農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，畜牧業(yè)等，農(nóng)村的主要人口是農(nóng)民群眾，農(nóng)村的主要工作離不開(kāi)涉農(nóng)專業(yè)，而且現(xiàn)在農(nóng)林類院校的招生與學(xué)生就業(yè)普遍不太理想，這樣一個(gè)良性的嵌入選拔機(jī)制，可以改善農(nóng)林院校的招生和就業(yè)狀況，這類大學(xué)的學(xué)生在農(nóng)村更能夠有施展拳腳的地方，農(nóng)林院校的學(xué)生畢業(yè)后可以依托母校的學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)給所在地區(qū)帶來(lái)合適的項(xiàng)目，因地制宜，這樣既能發(fā)展大學(xué)生村官個(gè)人，又能夠加強(qiáng)學(xué)校與地方的產(chǎn)學(xué)研的合作。

2.政策性考量與規(guī)避策略主義

大學(xué)生村官“非官非農(nóng)”的身份困境是制約當(dāng)前大學(xué)生村官政策可持續(xù)發(fā)展的最根本原因，有必要從源頭上正本清源，準(zhǔn)確定位大學(xué)生的身份，更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官政策的良性發(fā)展。首先，因地制宜合理確定身份。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，人文社會(huì)環(huán)境各異，對(duì)大學(xué)生村官在思想上和能力上接納的程度各不相同。各地可根據(jù)需要和能力制定適合本地的大學(xué)生村官政策，給予大學(xué)生村官恰當(dāng)?shù)纳矸荨１热缃K省明確規(guī)定村官享受全額撥款事業(yè)單位編制待遇，其次，特殊問(wèn)題特殊對(duì)待，靈活機(jī)動(dòng)留住人才。為了讓任期已滿的優(yōu)秀村官能夠繼續(xù)留任，能夠參加村委會(huì)選舉投票，建議在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第13條增加相應(yīng)條款：“戶籍不在本村，但黨團(tuán)關(guān)系已轉(zhuǎn)至所在村，本人表示參加選舉的村民”應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行登記，以進(jìn)一步完善大學(xué)生村官當(dāng)選“村干部”的制度安排。從各地的實(shí)踐創(chuàng)新來(lái)看，現(xiàn)在能擔(dān)任村委會(huì)主任、副主任職務(wù)的大學(xué)生村官人數(shù)偏少，但今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期引導(dǎo)和支持更多優(yōu)秀大學(xué)生村官按照有關(guān)規(guī)定和程序參加村級(jí)組織換屆選舉的做法必然更加豐富和有效；盡管理論創(chuàng)新和相應(yīng)法規(guī)修訂也有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，但大學(xué)生村官成為真正意義上的村干部、在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)建功立業(yè)的夢(mèng)想是人心所向和大勢(shì)所趨，前途是光明的，道路更是曲折的。

3.完善保障機(jī)制，解除后顧之憂

研究和制定相關(guān)激勵(lì)和保障政策，包括使用專項(xiàng)全額撥款事業(yè)編制；享受全額撥款事業(yè)單位工資待遇，直接轉(zhuǎn)正定級(jí)，薪級(jí)工資高定一級(jí)；從起薪之月起，按照有關(guān)政策規(guī)定參加當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，并辦理人身意外傷害保險(xiǎn)；統(tǒng)一繳納住房公積金、計(jì)發(fā)住房補(bǔ)貼；對(duì)符合條件的大學(xué)生村官給予助學(xué)貸款財(cái)政代償?shù)日?。同時(shí)，面向大學(xué)生村官安排專門職位定向考錄公務(wù)員。例如：江蘇省對(duì)于應(yīng)屆本科畢業(yè)生到蘇北村（社區(qū)）任職滿3年、考核合格，其在校學(xué)習(xí)期間的學(xué)費(fèi)將由財(cái)政全額返還。此外，各地還非常重視大學(xué)生村官文化建設(shè)，通過(guò)建立大學(xué)生村官聯(lián)誼會(huì)，舉辦大學(xué)生村官評(píng)先創(chuàng)優(yōu)活動(dòng)，建立大學(xué)生村官網(wǎng)站，開(kāi)辟大學(xué)生村官論壇，設(shè)立大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)基金等活動(dòng)，增強(qiáng)大學(xué)生村官的責(zé)任感和事業(yè)心，為大學(xué)生村官干事創(chuàng)造營(yíng)造社會(huì)氛圍。這么好的激勵(lì)政策和展示平臺(tái)，能讓大學(xué)生不心動(dòng)？

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