公共選擇理論關(guān)于公眾利益與個(gè)人利益的權(quán)衡分析

摘 要 公共選擇理論是一門(mén)以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析政府問(wèn)題的學(xué)科，研究對(duì)象是選民、政治人物和政府官員們的行為，假設(shè)他們都是出于私利而采取行動(dòng)的個(gè)人，以此研究他們?cè)诟鞣N社會(huì)體制下進(jìn)行的互動(dòng)。公共選擇理論指出：政治家與官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個(gè)人利益最大化為目的。本文通過(guò)運(yùn)用公共選擇中官僚理論以及委托-代理理論的相關(guān)知識(shí)來(lái)分析“GDP為績(jī)效評(píng)估指標(biāo)”、“三公經(jīng)費(fèi)的控制”和“八項(xiàng)規(guī)定的推行并非是一個(gè)可行的長(zhǎng)效機(jī)制”這三個(gè)具體例子，從而得出不存在絕對(duì)的政治家與官僚以公眾利益為目標(biāo)或以個(gè)人利益最大化為目的的結(jié)論。

關(guān)鍵詞 公共選擇理論 官僚理論 委托-代理理論 公眾利益 個(gè)人利益

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)水平的快速提高，建立在此經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的國(guó)家制度等上層建筑也取得了實(shí)際進(jìn)展，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析民主立憲制政府行為的公共選擇理論應(yīng)運(yùn)而生。與傳統(tǒng)的政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)不同的是該理論認(rèn)為政治家與官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個(gè)人利益最大化為目的。本文就以公共選擇中的官僚理論和委托-代理理論為突破點(diǎn)，并結(jié)合GDP、三公經(jīng)費(fèi)和八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)例以及個(gè)人見(jiàn)解來(lái)分析公共選擇學(xué)派該論點(diǎn)的合理性。

一、理論分析

（一）公共選擇中的官僚理論

以馬克斯·韋伯為代表的傳統(tǒng)官僚理論認(rèn)為“理想的官僚制”體系是當(dāng)選政治家或選民的工具，官僚應(yīng)該堅(jiān)持價(jià)值中立，只服從社會(huì)利益的最大化，合理合法的職權(quán)是官僚概念的核心。而以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派則提出自己的官僚理論，該理論假定官僚就像市場(chǎng)中的消費(fèi)者和生產(chǎn)者一樣，政治制度就像市場(chǎng)制度，政治家就如企業(yè)家，選民就是消費(fèi)者，選票即該市場(chǎng)下的有效貨幣，選舉制度就像市場(chǎng)性的交易制度，理性且自利。官僚們追求自身效用的最大化，他們關(guān)注的是權(quán)力、官職和公共聲譽(yù)；上述目標(biāo)與官僚的預(yù)算規(guī)模大小呈正相關(guān)，因此得出官僚的最終目標(biāo)是追求其預(yù)算的最大化的結(jié)論。

布坎南之所以把官僚看作市場(chǎng)中的消費(fèi)者和生產(chǎn)者，其理論基礎(chǔ)是把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運(yùn)用于政治市場(chǎng)中。

公共選擇理論認(rèn)為人類(lèi)社會(huì)是由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)組成的，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的活動(dòng)主體是消費(fèi)者和廠商，政治市場(chǎng)的活動(dòng)主體是選民、利益集團(tuán)和政治家、官員。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，人們通過(guò)貨幣選票來(lái)選擇能給其帶來(lái)最大滿足的私人物品；在政治市場(chǎng)上，人們通過(guò)政治選票來(lái)選擇能給其帶來(lái)最大利益的政治家、政策法案和法律制度。從哲學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，價(jià)值觀是人們判斷事物有無(wú)價(jià)值及價(jià)值大小的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人們自身行為的定向和調(diào)節(jié)具有非常重要的作用，而且一經(jīng)形成則具有相對(duì)穩(wěn)定性和持久性，不會(huì)隨意改變。再者人的行動(dòng)是圍繞其價(jià)值觀進(jìn)行的，既然做出經(jīng)濟(jì)決策和政治決策的是同一個(gè)人，那么同一個(gè)人在兩個(gè)不同的市場(chǎng)上不會(huì)表現(xiàn)出兩種不同的行為方向和價(jià)值取向，即在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上追求自身利益的最大化，而在政治市場(chǎng)上自覺(jué)追求公眾利益的最大化，這種在政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的截然對(duì)立的價(jià)值觀是相互矛盾的。

因此，當(dāng)官僚和政治家拋開(kāi)政治身份而僅僅作為社會(huì)中的一個(gè)“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”的時(shí)候，追求個(gè)人利益最大化為其行動(dòng)目標(biāo)也是符合現(xiàn)實(shí)邏輯的，該理論的存在有其合理性。

（二）公共選擇中的委托-代理理論

委托-代理簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬，授權(quán)者是委托人，被授權(quán)者是代理人。公共選擇中的委托-代理理論主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1、政府作為委托人

政府不再直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，而是通過(guò)委托代理模式，將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)任務(wù)交給社會(huì)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)等模式從社會(huì)生產(chǎn)者手中購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2、政府作為代理人

人民將法律層面上享有的公共權(quán)力通過(guò)委托代理關(guān)系賦予權(quán)力機(jī)關(guān)、政府部門(mén)行使。人民只享有公共權(quán)力的剩余索取權(quán)，并保留對(duì)公共權(quán)力行使者的選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)政府作為委托方時(shí)，其在競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)選擇最終承擔(dān)某項(xiàng)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的生產(chǎn)者的過(guò)程中，衡量和評(píng)價(jià)生產(chǎn)者資格的標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)因人而異。從經(jīng)濟(jì)人的理性角度出發(fā)，政治家和官僚肯定會(huì)傾向于優(yōu)先考慮對(duì)其自身利益有利的生產(chǎn)者，在此趨勢(shì)之下與政治團(tuán)體具有特殊關(guān)系的“利益集團(tuán)”應(yīng)運(yùn)而生。利益集團(tuán)是政府自利性的表現(xiàn)之一，政府部門(mén)在某種程度上需要和依靠利益集團(tuán)的資助來(lái)幫助它實(shí)現(xiàn)競(jìng)選勝利從而謀取私利，當(dāng)然在此過(guò)程中“政治人”的本質(zhì)也會(huì)對(duì)政府的決策產(chǎn)生不同程度的影響，因?yàn)樯a(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是政治家和官僚績(jī)效考核的重要指標(biāo)。

當(dāng)政府作為代理方時(shí)，人民授權(quán)政府行使公共權(quán)力，此時(shí)委托方和代理方之間經(jīng)常存在由于雙方信息不對(duì)稱(chēng)而產(chǎn)生的隱藏信息和行動(dòng)、機(jī)會(huì)主義行事、逃避監(jiān)督等違背公共利益原則的自利行為。這些行為可以從生物人的角度來(lái)解釋?zhuān)渭液凸倭艦榱俗陨淼陌l(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，以追求自身利益最大化為行動(dòng)目標(biāo)是不可厚非的，只要將對(duì)公眾利益的損害程度控制在可接受的范圍內(nèi)。不能強(qiáng)迫作為政治家和官僚的社會(huì)個(gè)人完全犧牲個(gè)人利益而為公眾利益服務(wù)，這是有悖自然人性的。

二、實(shí)證分析

（一）政府績(jī)效考核指標(biāo)GDP

政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率、效果、行政能力和公正等。在我國(guó)現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中的GDP總量和人均GDP是評(píng)估政府績(jī)效的一項(xiàng)重要指標(biāo)因素。GDP即國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，是指在一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中所生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務(wù)的價(jià)值，它可以反映一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和一國(guó)的國(guó)力與財(cái)富。GDP是以數(shù)量見(jiàn)效的，因此大部分地方政府官員為了展現(xiàn)自己執(zhí)政期間的顯赫政績(jī)通常會(huì)選擇依靠一些見(jiàn)效快、易于發(fā)展的產(chǎn)業(yè)來(lái)拉動(dòng)當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值。最突出的例子就是政府對(duì)地方的泡沫經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)業(yè)的“照顧”，雖然近年來(lái)中央出臺(tái)了打壓房?jī)r(jià)和泡沫開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策，但是“上有政策，下有對(duì)策”，地方政府對(duì)中央政策的回應(yīng)總是微乎其微，甚至置之不理。

同樣以公共選擇的官僚理論來(lái)分析，政治家和官僚在想方設(shè)法促進(jìn)地方政府GDP增長(zhǎng)的過(guò)程中就是站在“經(jīng)濟(jì)人”理性假設(shè)的基礎(chǔ)上作出的利益決策。因?yàn)檎驮诤醯氖鞘欠裨俅萎?dāng)選，所以他們?cè)趫?zhí)政期間把績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)GDP納入工作重點(diǎn)是合情合理的。換句話說(shuō)，GDP作為政府績(jī)效考核的一個(gè)重要指標(biāo)也是導(dǎo)致政治家和官僚在執(zhí)政過(guò)程中形成以追求個(gè)人利益最大化為價(jià)值導(dǎo)向的因素之一，而犧牲個(gè)人利益追求公共利益經(jīng)常只是政府行動(dòng)的一個(gè)旗幟。

（二）三公經(jīng)費(fèi)的控制

近幾年三公經(jīng)費(fèi)是否公開(kāi)一直是公共行政領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)話題。三公消費(fèi)主要是指政府部門(mén)人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)。由官方數(shù)據(jù)公布可知，截至2011年7月26日18時(shí)，在已公布“三公經(jīng)費(fèi)”的86個(gè)中央部門(mén)中公務(wù)接待費(fèi)年預(yù)算超千萬(wàn)的部門(mén)達(dá)20個(gè)。國(guó)家稅務(wù)總局（含國(guó)稅系統(tǒng)）、質(zhì)檢總局及中國(guó)科學(xué)院位列前三，分別達(dá)到66703.50萬(wàn)元、11384.66萬(wàn)元和8043.66萬(wàn)元，金額數(shù)目驚人，自然會(huì)引起社會(huì)階層的不滿。為了緩和社會(huì)矛盾，穩(wěn)定人心，在2012年國(guó)務(wù)院幾次再下“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)令箭的情況下，中央政府和省級(jí)政府對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”有所控制，數(shù)額和比例都有所下降，預(yù)算得到了有效壓縮。

這一現(xiàn)象正好引證了委托-代理理論在公共選擇中的具體運(yùn)用。當(dāng)政府作為人民的代理人行使行政權(quán)力時(shí)，與作為委托方的人民之間由于利益立場(chǎng)的差異經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)，從而導(dǎo)致委托方在僥幸心理的前提下主觀隱藏事實(shí)信息和行動(dòng)，必要時(shí)甚至捏造虛假信息以維護(hù)私人利益。正面來(lái)說(shuō)，中央對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的控制實(shí)質(zhì)上就是為了抑制代理人的私欲，使政治家和官僚能各司其職，公私分明，真正做到全心全意為公眾服務(wù)。反面來(lái)說(shuō)，該現(xiàn)象揭露了代理人以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益為基點(diǎn)借助行政職位和行政權(quán)力謀求個(gè)人利益最大化的事實(shí)，三公經(jīng)費(fèi)就是以權(quán)謀私，借工作之機(jī)享個(gè)人之樂(lè)。

（三）“八項(xiàng)規(guī)定”的推行并不是一個(gè)可行的長(zhǎng)效機(jī)制

“八項(xiàng)規(guī)定”是習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)黨改進(jìn)工作作風(fēng)和密切聯(lián)系群眾提出的，主要內(nèi)容包括中央政治局全體同志要改進(jìn)調(diào)查研究；要精簡(jiǎn)會(huì)議活動(dòng)；要精簡(jiǎn)文件簡(jiǎn)報(bào)；要規(guī)范出訪活動(dòng)；要改進(jìn)警衛(wèi)工作；要改進(jìn)新聞報(bào)道 ；要嚴(yán)格文稿發(fā)表；要厲行勤儉節(jié)約。

“八項(xiàng)規(guī)定”從法律意義來(lái)說(shuō)只是對(duì)黨的工作作風(fēng)提出的規(guī)范性要求，沒(méi)有很?chē)?yán)肅的強(qiáng)制性和法律權(quán)威性，而且是針對(duì)現(xiàn)階段政治領(lǐng)域出現(xiàn)的廣泛性政府機(jī)關(guān)人員作風(fēng)不正等問(wèn)題提出的現(xiàn)實(shí)性對(duì)策，適用于習(xí)近平總書(shū)記上臺(tái)后的政策方向，因此不具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。而且“八項(xiàng)規(guī)定”對(duì)政府工作人員的規(guī)范更多的是停留在思想理論層面，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)對(duì)機(jī)關(guān)工作人員工作作風(fēng)和工作態(tài)度的正確向?qū)?lái)規(guī)范其實(shí)際工作要求。

但政策是針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題而言的，正是“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)更突出了政治家和官僚在行使行政權(quán)力過(guò)程中受自利主義影響的可能性之大，八項(xiàng)規(guī)定推行的短暫性要求政府機(jī)關(guān)人員在不違背公眾利益的前提下有限度地追求個(gè)人利益。

三、結(jié)論

經(jīng)過(guò)上述理論分析和實(shí)證分析可以得出：我們應(yīng)該以辯證法的角度來(lái)看待“公共選擇理論提出的政治家和官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個(gè)人利益最大化為目的”的觀點(diǎn)，即有選擇性的贊同。

公共選擇的官僚理論和委托-代理理論站在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的角度可以論證政府機(jī)關(guān)人員經(jīng)常以自利主義為工作原則，而并不總是追求公眾利益的最大化。但是結(jié)合GDP、三公經(jīng)費(fèi)和八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)例我們可以從另一面看出政治決策中公眾利益與個(gè)人利益的博弈結(jié)果還取決于政治家和官僚的個(gè)人價(jià)值觀傾向。如果該政治家的價(jià)值觀傾向于為公眾無(wú)私奉獻(xiàn)，那么他的政治決策必然會(huì)以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化為終極目標(biāo)。反之，則是以個(gè)人利益最大化為行動(dòng)導(dǎo)向。

四、建議

除了一般框架之下的制度完善，體制創(chuàng)新，法律規(guī)范，我想強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是行政倫理即行政價(jià)值定位建設(shè)的重要性。行政價(jià)值定位是由政府在國(guó)家治理中的特殊作用和公務(wù)員職業(yè)的特殊性質(zhì)決定的，直接關(guān)系到人民的公共價(jià)值目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。重視政治家和官僚群體價(jià)值觀體系的重整，適度打擊自利主義的泛濫，推崇公共利益的實(shí)現(xiàn)，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)營(yíng)造公仆精神氛圍，而且領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)要做好上行下效的帶頭作用，中央首先示范并嚴(yán)格敦促下級(jí)執(zhí)行相關(guān)要求，各省市級(jí)嚴(yán)格遵循上級(jí)行動(dòng)要求，形成和諧一致的政治風(fēng)貌。這種內(nèi)在的約束機(jī)制一經(jīng)形成便會(huì)對(duì)整個(gè)行政體系帶來(lái)具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的良性影響，而非硬件框架能比擬，所以對(duì)于文明政治、公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)都具有重要作用。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）