我國公益訴訟制度建設(shè)簡析

摘 要：“公益訴訟”在我國還不是一個(gè)法律概念，卻已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管我國尚未建立起完整意義上的公益訴訟制度，不過局部的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)開啟了公益訴訟制度。本文以我國公益訴訟制度建設(shè)的現(xiàn)狀作為切入點(diǎn)，剖析我國公益訴訟制度“位缺”的社會基礎(chǔ)以及進(jìn)一步推動我國公益訴訟制度構(gòu)建的對策。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;效益成本;制度建設(shè)

中圖分類號：D925 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）28-0135-03

公益訴訟是一個(gè)與“私益訴訟”相對稱的概念，具體是指與案件沒有直接利害關(guān)系的人為了維護(hù)社會公共利益，以訴訟主體的身份向司法機(jī)關(guān)提起訴訟以維護(hù)社會公益的制度。公益訴訟對于維護(hù)和捍衛(wèi)社會公共利益具有越來越重要的地位和價(jià)值。

一、我國有關(guān)公益訴訟制度建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）《民事訴訟法》中的公益訴訟制度

可以說，在2012年我國《民事訴訟法》修訂之前，在民事訴訟領(lǐng)域還沒有明確創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度。然而，我國《民事訴訟法》對公益訴訟仍然提供了一定的保護(hù)機(jī)制，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.訴訟代表人制度。訴訟代表人是指為了便于進(jìn)行訴訟，由人數(shù)眾多的一方當(dāng)事人推選出來，代表其利益實(shí)施訴訟行為的人。尤其是人民法院在處理由于環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等引起的屬于民事公益訴訟范疇的群體性糾紛時(shí)，人數(shù)眾多一方當(dāng)事人只要推選出訴訟代表人，就可不必親自參加訴訟，訴訟代表人實(shí)施的訴訟行為，除法律規(guī)定必須經(jīng)過被代表人的當(dāng)事人同意才對其有效的以外，原則上對當(dāng)事人全體有效。

2.支持起訴制度。所謂支持起訴制度，是指允許相關(guān)社會團(tuán)體在訴訟過程中參與到訴訟程序中來行使一定的訴訟權(quán)利。《民事訴訟法》第15條規(guī)定，機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向法院起訴。

客觀地說，上述這些制度還不能稱其為公益訴訟制度，但它們在對公共利益提供制度保護(hù)方面發(fā)揮了一定作用。與此同時(shí)，我國各級人民法院在長期的司法實(shí)踐中也創(chuàng)造和積累了很多保護(hù)公益的訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在2012年《民事訴訟法》的修訂中，仍然強(qiáng)調(diào)起訴必須符合的四個(gè)條件之一就是要求原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。但是，對于“直接利害關(guān)系”的認(rèn)識和理解已經(jīng)發(fā)生了重要變化。修訂后的《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹擁?xiàng)規(guī)定被公認(rèn)為是公益訴訟制度在我國國家立法中首次正式獲得承認(rèn)，可以說這是我國訴訟法理論和實(shí)踐上的一次重大突破。但是，就此項(xiàng)規(guī)定而言也存在著諸多不足，如制度規(guī)定過于模糊、缺乏可操作性性;公民個(gè)人被排除在提起公益訴訟的主體范圍之外，不利于調(diào)動人們公益訴訟的積極性等。

（二）《行政訴訟法》中的公益訴訟制度

行政公益訴訟是指行政相對人認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益時(shí)，為維護(hù)公益依法向司法機(jī)關(guān)提起的行政訴訟。我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》并沒有規(guī)定行政公益訴訟制度。2014年11月十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了修改《行政訴訟法》的決定，其中備受矚目的第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。這就突破了長期以來只有“具體行政行為”可以提起行政訴訟的桎梏。也就意味著，那些以抽象行政行為形式存在的行政行為，在其損害公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)可以對其提起訴訟。然而，修訂后的《行政訴訟法》第13條第2款規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令的訴訟。這又從另一個(gè)角度因襲了修訂之前的行政訴訟法的邏輯，其出發(fā)點(diǎn)是捍衛(wèi)和維護(hù)立法和制度的權(quán)威性。但是，也使得那些損害公共利益的抽象行政行為得不到司法糾正。

對于提起行政訴訟的原告資格，我國修訂后的《行政訴訟法》仍然要求其與行政行為有法律上利害關(guān)系，從而把與自己無利害關(guān)系的行政相對人排除在行政訴訟原告之外。這就導(dǎo)致了大量的損害社會公共利益的行政行為得不到有效的社會監(jiān)督，也不利于依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？陀^上講，行政主體的行政行為不論是行政作為還是不作為，都有可能侵犯社會公共利益。因?yàn)槿鄙俟嬖V訟制度，導(dǎo)致的受到傷害的公共利益得不到有效的維護(hù)。例如東南大學(xué)教師訴南京市紫金山上建成的觀景臺“破壞了其享受自然景觀”狀告規(guī)劃局案、湖北潛江市民狀告市財(cái)政局公車超標(biāo)案等等，實(shí)質(zhì)都是行政公益訴訟案件。事實(shí)上，公共利益并不是“私益”的簡單疊加。例如在保障“環(huán)境安全”“防洪安全”等方面，往往不存在特定的利益享有者。因此，《行政訴訟法》不允許私主體就該類行政行為提起行政訴訟的邏輯理由是不成立的。

（三）《刑事訴訟法》中的公益訴訟制度

人們常常認(rèn)為，公益訴訟只存在于民事訴訟和行政訴訟之中，其實(shí)不然?？陀^上講，公益訴訟不是一種單獨(dú)的訴訟形式，它是一種訴訟目的的體現(xiàn)。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的解釋第142條規(guī)定，國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?？梢哉f，這是唯一能夠被稱為刑事公益訴訟的規(guī)定了。當(dāng)然，刑事訴訟與民事訴訟、行政訴訟不同，其本身就屬于公法性質(zhì)，就是以保護(hù)國家利益和社會公共利益為存在基礎(chǔ)的。

二、建立與健全公益訴訟制度的必要性

（一）強(qiáng)化公共利益保護(hù)的要求

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，基于對公有制性質(zhì)與地位的理解，“大公無私”曾經(jīng)是對每一個(gè)社會成員的基本要求。但是，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以私有制為基礎(chǔ)形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的比重不斷增加，私有制觀念日漸深入人心?！笆虏魂P(guān)己，高高掛起”，成為很多人的世界觀。表現(xiàn)在法制領(lǐng)域，就是對“私權(quán)”的保護(hù)成為立法的熱衷，對于“公益”的關(guān)注就明顯不足。我國傳統(tǒng)的《民事訴訟法》《行政訴訟法》只賦予了直接利害關(guān)系人起訴權(quán)。在現(xiàn)今社會環(huán)境下，僅靠直接利害關(guān)系人的力量來挽救公共利益是明顯不夠的。我國當(dāng)前公共利益的受侵害主要表現(xiàn)在“公害事件”和“國有資產(chǎn)流失”等。所謂的“公害事件”，是指因行為人的不法行為直接造成了不確定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)等方面的損失的各類事件。當(dāng)前表現(xiàn)形式最為直接的是環(huán)境污染、自然資源破壞問題，它已經(jīng)成為威脅人類生存根本的問題。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，環(huán)境污染問題呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢。雖然輿論、公眾對這些問題反映強(qiáng)烈，但是這種軟性制約對這些公害行為的遏制效果微小，由此引發(fā)的群體性事件也呈上升趨勢。究其原因，就是我國現(xiàn)行訴訟制度滯后，缺少公益訴求保護(hù)機(jī)制。

（二）彌補(bǔ)公共利益行政保護(hù)的不足

維護(hù)和捍衛(wèi)公共利益，是政府的基本職責(zé)之一。從我國當(dāng)前維護(hù)公益的現(xiàn)狀來看，各級行政部門仍然以行政手段為主。一定程度上說，這種方式有著特定的優(yōu)勢，如因行政機(jī)關(guān)分工不同而使得其對相關(guān)領(lǐng)域的管理具有針對性，其行為也就更顯科學(xué)和合理。因行政機(jī)關(guān)具有行政主導(dǎo)權(quán)，可以在問題發(fā)生時(shí)及時(shí)、有效地進(jìn)行處理，防止事態(tài)的擴(kuò)大。但是行政機(jī)關(guān)的這些優(yōu)點(diǎn)也不是萬能的，其自身也有一定的局限性。社會事務(wù)的多變和復(fù)雜使得有限的行政管理手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上現(xiàn)實(shí)的需要，對于一些沒有違反國家法律法規(guī)但又明顯損害公共利益的行為，相對單一的行政管理手段明顯力不從心。而且在我國目前狀況下，某些行政機(jī)關(guān)為了追求部門利益和區(qū)域利益，在管理實(shí)踐中奉行保護(hù)主義。對某些損害公共利益但有利于部門、區(qū)域利益的行為聽之任之。甚至不但不能維護(hù)公共利益，反而還為一些損害公益的行為保駕護(hù)航、推波助瀾。如果建立起來公益訴訟制度，就可以讓廣大民眾依靠公益訴訟的力量來維護(hù)受到傷害的公共利益，并以此來彌補(bǔ)和制約行政權(quán)力，從而在更大范圍內(nèi)使公共利益得到保護(hù)。

（三）建立公益訴訟制度也是完善我國訴訟制度的必然要求

當(dāng)前，民事訴訟制度、行政訴訟制度以及刑事訴訟制度雖然在我國已經(jīng)形成較為完善的訴訟制度體系，并且發(fā)揮著非常重要的權(quán)利保護(hù)作用。然而，事實(shí)情況是傳統(tǒng)的民事訴訟制度、刑事訴訟制度和行政訴訟制度難以把公共利益的保護(hù)落到實(shí)處，不能解決一切糾紛。就民事而言，如果某一民事行為侵害了不特定多數(shù)人的利益或社會公共利益時(shí)，由于受到起訴資格的限制使其不能提起民事訴訟，甚至不愿意提起民事訴訟，也會因?yàn)殡y以收集到有關(guān)證據(jù)而無法有效維護(hù)受到傷害的公共利益。從行政糾紛的角度來看，如果行政相對人的權(quán)利和利益受到侵犯，往往害怕行政機(jī)關(guān)打擊報(bào)復(fù)而不敢提起行政訴訟，特別是涉及不特定多數(shù)人利益受到傷害時(shí)，怠于提起行政訴訟的情況就會變得更加嚴(yán)重。何況傳統(tǒng)行政訴訟法又對起訴資格同樣做出了嚴(yán)格限制。由此可見，只有建立和健全公益訴訟制度，才能修正和彌補(bǔ)我國現(xiàn)行民事訴訟制度和行政訴訟制度存在的缺陷。

三、進(jìn)一步建立和完善我國公益訴訟制度

（一）強(qiáng)化公益保護(hù)優(yōu)先的立法理念

公共物品和公共利益是一種客觀存在，不同的歷史時(shí)期以及不同的社會條件對其定義是存在一定區(qū)別的。改革開放以來，我國權(quán)利保護(hù)的天平重新傾斜，“公地悲劇”在我國各地頻繁上演。特別當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國社會經(jīng)濟(jì)正處于一個(gè)快速發(fā)展和富于變化的階段。經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中對自然資源的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)流失、消費(fèi)領(lǐng)域?qū)οM(fèi)者權(quán)利的侵害、生產(chǎn)和生活帶來的環(huán)境污染等情況時(shí)有發(fā)生。單純靠行政管理手段已經(jīng)難以應(yīng)對這些問題，傳統(tǒng)的法律制度及訴訟機(jī)制仍然不能在公共利益保護(hù)方面發(fā)揮相對稱的作用。如果沒有相應(yīng)的公益訴訟制度來填補(bǔ)和調(diào)整，“公地悲劇”就將愈演愈烈，久而久之，必將阻礙我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對國家和人民都將帶來進(jìn)一步的傷害。更具體地說，就是進(jìn)一步貫徹“公益保護(hù)優(yōu)先”的立法理念，摒棄傳統(tǒng)訴訟法對原告資格采用“直接利害關(guān)系”的規(guī)定，原告即使不是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，只要起訴內(nèi)容屬于公共物品或公共利益受到侵害的范疇，就可依法提起訴訟，司法機(jī)關(guān)也必須依法受理，才能把公共利益的保護(hù)變得具有司法可操作性，公共利益的保護(hù)才能由傳統(tǒng)政府單方保護(hù)而轉(zhuǎn)變成全民參與。而修訂后的《民事訴訟法》把提起公益訴訟的主體限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，仍然把“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”以外的組織、個(gè)人排除在訴訟主體之外，這會造成公益訴訟的提起受到嚴(yán)格限制，甚至在司法實(shí)踐中可能落空。

（二）建立健全公益訴訟配套制度

前文中已經(jīng)提到，修訂后的《民事訴訟法》第55條的規(guī)定已經(jīng)被視為我國訴訟制度正式誕生的標(biāo)志。然而，這僅僅是一個(gè)一般的、原則性的規(guī)定。該條文中所提到的“損害社會公共利益的行為”的具體范圍以及如何界定，都需要進(jìn)一步的立法工作來細(xì)化。特別是在不同的社會領(lǐng)域以及不同地域，對公共利益的確定標(biāo)準(zhǔn)都會有一定的差別;至于條文中提到的有權(quán)提起公益訴訟的主體“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，更是不著邊際。當(dāng)前，迫切需要進(jìn)一步制定和完善相應(yīng)的法律制度，把“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”明確化、具體化，把提起相應(yīng)領(lǐng)域的公益訴訟的主體以列舉的方式規(guī)定出來。這既使這些主體明確自己承擔(dān)的公益訴訟的職責(zé)，也便于來自社會的監(jiān)督。與此同時(shí)，在個(gè)人仍被排除在公益訴訟法定起訴主體之外的情況下，也應(yīng)當(dāng)建立起個(gè)人提請有關(guān)組織公益起訴制度。具體來講，就是任何個(gè)人當(dāng)其發(fā)現(xiàn)公共利益受到侵害時(shí)，都有權(quán)向法定的組織提出申請，要求其依法了解有關(guān)情況并依法提起公益訴訟。

另外，在條件成熟時(shí)亦應(yīng)逐漸嘗試建立公益訴訟審判庭。這樣，會改變和理順?biāo)痉C(jī)關(guān)訴訟功能雜糅的現(xiàn)狀，凸顯公益訴訟司法功能專業(yè)化。同時(shí)，也使得司法機(jī)關(guān)在公益訴訟中扮演更積極的角色，盡可能地表現(xiàn)出一種主動的姿態(tài)來扭轉(zhuǎn)在公益訴訟中的“法院失靈”狀態(tài)。事實(shí)的情況是，司法權(quán)威是靠法院司法能動性的積極發(fā)揮逐漸爭取和積累起來的，而公益訴訟正是這樣一個(gè)良好的平臺。再長遠(yuǎn)的講，甚至可以通過建立公益訴訟法院來維護(hù)社會公益。只有在捍衛(wèi)公共利益的舞臺上發(fā)出自己的聲音，司法機(jī)關(guān)維護(hù)公益的形象才會在民眾的心目中挺拔，社會公眾的公益保護(hù)意識才能被激起和弘揚(yáng)。

（三）建立公益訴訟激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制

由于維護(hù)公共利益行為的主要受益者是國家、集體或者不特定的多數(shù)人，并非是行為者本人。任何訴訟都是有風(fēng)險(xiǎn)的，敗訴要承擔(dān)敗訴的后果;公益訴訟即使勝訴，其訴訟凈收益也可能是負(fù)數(shù)，這就必然帶來消極訴訟現(xiàn)象。如果沒有訴訟外其他收益刺激，理性的當(dāng)事人一般是不會提起公益訴訟的。單一的靠道德和覺悟來支撐公益訴訟是蒼白無力的，而且不具有持久性。因此，必須建立起公益訴訟的激勵(lì)與保護(hù)機(jī)制。另外，由于“搭便車”現(xiàn)象的存在，一些在公益訴訟中受益的人不愿意為參加訴訟付出成本，卻希望勝訴之后從訴訟中獲得利益。如果每一個(gè)人都這樣想，將導(dǎo)致無人提起公益訴訟。因此，必須給予公益訴訟原告訴訟外的補(bǔ)償，保證其訴訟收益超過訴訟成本，這樣才能激勵(lì)他們提起公益訴訟的念想。補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允撬惺芤嫒四贸鍪芤鏀?shù)額的一定比例給原告，或者通過公益訴訟基金對原告進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等。誠然，給予公益訴訟原告的補(bǔ)償也應(yīng)當(dāng)適度，不能使其收益過分高于其成本，否則又會引發(fā)濫訴現(xiàn)象。

（四）學(xué)習(xí)和借鑒國外公益訴訟先進(jìn)模式

公益訴訟制度在古羅馬時(shí)代已經(jīng)存在，在近現(xiàn)代西方國家中得到完善和發(fā)展。從啟動公益訴訟的角度來看，國際社會的規(guī)定與訴訟模式各有特點(diǎn)，歸納起來有下列四種代表性做法：一是國家訴訟。具體是指由法律規(guī)定的特定國家機(jī)關(guān)代表國家啟動和參與公益訴訟。例如德國、美國、英國、俄羅斯等，這些國家公益訴訟提起主體一般是檢察機(jī)關(guān)。二是團(tuán)體訴訟，即賦予一些社會團(tuán)體基于維護(hù)社會公共利益的需要啟動公益訴訟的資格和權(quán)能。團(tuán)體訴訟形式多見于大陸法系國家和地區(qū)的立法與司法實(shí)踐。具體來說，就是通過立法或者判例的方式賦予某些社會團(tuán)體以自己的名義向法院提起公益訴訟，借此來維護(hù)公共利益。團(tuán)體訴訟的邏輯基礎(chǔ)是訴訟信托，即當(dāng)某公益團(tuán)體成員的權(quán)利受到侵犯時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定將該團(tuán)體成員的訴權(quán)讓與該團(tuán)體并由該團(tuán)體來提起公益訴訟。三是集團(tuán)訴訟。集團(tuán)訴訟是指在法律上允許一人或者數(shù)人代表其他具有共同利益關(guān)系的人提起公益訴訟，集團(tuán)訴訟是在美國發(fā)展起來的一種訴訟方式。這種模式是在受害者眾多但份額比例小的情形之下作為保護(hù)消費(fèi)者利益的形式來發(fā)揮作用的。四是公民訴訟。具體是指除了國家機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體之外，普通公民也可以依法提起公益訴訟，多見于環(huán)境與資源保護(hù)訴訟中。美國是創(chuàng)立并實(shí)踐這一制度的典型國家。美國在環(huán)境法里明確規(guī)定了公民訴訟制度，以加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)。概而言之，國際社會關(guān)于公益訴訟的探索也是人類集體智慧的結(jié)晶，根據(jù)我國國情不斷學(xué)習(xí)和借鑒國外公益訴訟的先進(jìn)做法，對于盡快建立健全我國公益訴訟制度無疑具有重要意義。

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對公共利益的保護(hù)已經(jīng)變得愈加迫切。然而，我國現(xiàn)有的訴訟制度仍不能滿足保護(hù)公共利益的需求。需要全社會共同努力，真正意義上建立起公益訴訟制度，切實(shí)有效保護(hù)公共利益，已經(jīng)成為當(dāng)前社會發(fā)展的重要使命。

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