國(guó)際合作反腐的機(jī)制建設(shè)

摘 要：進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展推進(jìn)了全球化進(jìn)程，在資本、技術(shù)、人員快速的全球流動(dòng)過(guò)程中，腐敗越來(lái)越國(guó)際化。加強(qiáng)各國(guó)之間在反腐方面的合作，建立國(guó)際合作反腐長(zhǎng)效機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。即建立國(guó)際合作反腐預(yù)防機(jī)制、國(guó)際合作反腐溝通機(jī)制、國(guó)際合作反腐資金追回機(jī)制和國(guó)際合作反腐人員引渡機(jī)制。

關(guān)鍵詞：腐敗;國(guó)際合作;機(jī)制建設(shè)

中圖分類號(hào)：D922.13 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）28-0133-02

腐敗作為社會(huì)的毒瘤，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害和一國(guó)政治生態(tài)的破壞，對(duì)主流社會(huì)價(jià)值的侵害，早已被全世界各國(guó)所認(rèn)識(shí)，打擊腐敗也成為各國(guó)政府的重要工作。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展促使全球化不斷向前推進(jìn)，在資本、技術(shù)、人員快速的全球流動(dòng)過(guò)程中，本來(lái)是一國(guó)內(nèi)政的貪腐問(wèn)題隨著貪腐資本和腐敗人員的跨國(guó)流動(dòng)，使腐敗越來(lái)越體現(xiàn)出國(guó)際化，這給各國(guó)的國(guó)內(nèi)反腐帶來(lái)不少的困難。因此加強(qiáng)各國(guó)之間在反腐方面的合作對(duì)于打擊腐敗無(wú)疑也越發(fā)重要。同時(shí)由于世界各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度差異特別是法律制度的沖突和對(duì)立，給各國(guó)在處理跨國(guó)貪腐人員和跨國(guó)貪腐資金時(shí)帶來(lái)極大的不便。因此，建立一套國(guó)際合作反腐長(zhǎng)效、穩(wěn)定、便捷的機(jī)制成為當(dāng)前反腐的重要課題。筆者大量分析我國(guó)在打擊腐敗跨國(guó)合作的案例，從腐敗的預(yù)防、合作反腐的溝通、資金跨國(guó)追討和人員引渡四個(gè)方面論述中外合作反腐的機(jī)制建設(shè)。

一、國(guó)際合作反腐預(yù)防機(jī)制建設(shè)

在探討某種法律或機(jī)制的建設(shè)時(shí)，當(dāng)然得綜合考慮，它們的最終目的絕不是為了打擊犯罪，或者說(shuō)絕不僅僅是懲罰犯罪，更重要的是一種預(yù)防，是一種制度的完善和修復(fù)，最終來(lái)拯救更多人。如果把腐敗比作一種惡性傳染病，現(xiàn)在有一部分人感染了，要做的不是把這部分人隔離拋棄，應(yīng)該做的是拯救他們，更重要的是分析病癥的致病機(jī)理，通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)合作或管理機(jī)制合作，開(kāi)發(fā)出能夠醫(yī)治或能夠預(yù)防的藥方，拯救更多尚未感染的人。國(guó)際合作反腐機(jī)制的建設(shè)首先應(yīng)該考慮的也是預(yù)防，其追求的效果是當(dāng)前黨和國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的使掌握權(quán)力的人或者容易腐敗的人不想腐、不敢腐、不能腐。在這方面國(guó)際合作反腐可以發(fā)揮的空間當(dāng)然很大。首先，世界各國(guó)無(wú)論是在多邊的國(guó)際反腐交流機(jī)構(gòu)和會(huì)議上，還是單邊的合作交流中，無(wú)論是在正式文件的框架下（如《聯(lián)合國(guó)反腐公約》）還是非官方的學(xué)術(shù)國(guó)際反腐交流上，各國(guó)在腐敗的理論研究、一國(guó)反腐的體制建設(shè)，乃至具體操作上都可以加強(qiáng)合作交流、分享，甚至在具體操作機(jī)制的引進(jìn)、打擊腐敗人員的培養(yǎng)方面都可以加強(qiáng)合作。如新加坡反腐模式、中國(guó)香港的反腐模式就給世界各國(guó)反腐提供了有益啟發(fā)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。反腐的根本出路還是要靠制度，而吸收各國(guó)反腐的有益成果并結(jié)合自己本國(guó)國(guó)情建立一套完善的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，這無(wú)疑是預(yù)防腐敗的重要途徑。其次，就是在信息和監(jiān)管方面的合作。官員在走上貪腐這條路的時(shí)候，必然會(huì)有所準(zhǔn)備，會(huì)給自己準(zhǔn)備后路。比如大量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移海外，家人的先期轉(zhuǎn)移形成的所謂裸官，事發(fā)前護(hù)照的辦理、簽證的辦理等，這些行為在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代必然會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上留下痕跡。為此，國(guó)家給每個(gè)官員建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的檔案管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)形成不斷更新的數(shù)據(jù)資料，比如官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和主要變動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，結(jié)合官員職務(wù)的敏感性，海關(guān)的出入境記錄、金融系統(tǒng)關(guān)于財(cái)產(chǎn)變動(dòng)轉(zhuǎn)移情況，引用經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制形成自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)，從而利于反腐機(jī)構(gòu)先前監(jiān)控和準(zhǔn)備工作。而這一數(shù)據(jù)資料庫(kù)的建立必須加強(qiáng)國(guó)際合作，如官員資產(chǎn)的跨國(guó)轉(zhuǎn)移方面的金融信息，官員在該國(guó)的出入境記錄，還有關(guān)于護(hù)照、簽證的辦理記錄都需要合作國(guó)政府的幫助與支持。

二、國(guó)際合作反腐的溝通機(jī)制建設(shè)

在國(guó)際合作反腐的過(guò)程中，無(wú)論是信息的相互通報(bào)，還是貪官的引渡、貪腐資金的追回都需要與當(dāng)事國(guó)的溝通。同時(shí)在合作打擊腐敗時(shí)由于其復(fù)雜性往往會(huì)涉及一國(guó)政府不同的職能部門(mén)、如我國(guó)在國(guó)際合作追逃中涉及的政府部門(mén)就有外交部、司法部、最高院、最高檢、人民銀行、地方法院、地方檢察院等。如此多的部門(mén)參與其中，職能的交叉、利益的牽扯導(dǎo)致對(duì)外溝通極度不便。另一方面，我國(guó)當(dāng)前與許多國(guó)家尚未簽訂引渡條約，這使關(guān)于貪官的引渡和資產(chǎn)的追回往往得通過(guò)雙方外交部門(mén)的出面，最后可能導(dǎo)致國(guó)際司法方面的協(xié)商演變成外交談判，不但耗時(shí)費(fèi)力，還由于法律層面的專業(yè)性導(dǎo)致雙方在外交磋商過(guò)程中困難極大。在與簽訂了引渡和資金追回方面條約的國(guó)家的溝通過(guò)程中就往往依據(jù)案件中的進(jìn)展由雙方對(duì)應(yīng)的審判機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出面溝通商議，但在引渡貪腐官員的刑事案件中可能附帶了民事訴訟與請(qǐng)求，這使雙方的溝通參與主體就變得復(fù)雜起來(lái)，到底是由國(guó)家機(jī)關(guān)出面代替當(dāng)事人參與訴訟，還是通過(guò)民間法律機(jī)構(gòu)或當(dāng)事人自己去溝通，這就需要國(guó)際合作反腐國(guó)家在這方面制定翔實(shí)的細(xì)則和規(guī)定。國(guó)際合作反腐各國(guó)可以通過(guò)全球性的反腐文件和會(huì)議，各國(guó)商討可以通過(guò)如聯(lián)合國(guó)或國(guó)際刑警組織，建立一個(gè)國(guó)際反腐的專門(mén)協(xié)調(diào)組織或機(jī)構(gòu)，各個(gè)國(guó)家建立相對(duì)應(yīng)的用于專門(mén)去溝通協(xié)商國(guó)際合作反腐的機(jī)構(gòu)或部門(mén)，無(wú)論是刑事追逃，還是民事訴訟各國(guó)都以這種職能相對(duì)單一、專業(yè)性極強(qiáng)的機(jī)構(gòu)出面溝通協(xié)商。我國(guó)可以建立一個(gè)集中紀(jì)委、檢察院、法院、海關(guān)、金融等相關(guān)職能的專業(yè)機(jī)構(gòu)類似于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)際追逃追贓辦公室，來(lái)專門(mén)處理與其他國(guó)政府在國(guó)際合作反腐中的溝通和協(xié)調(diào)。

三、國(guó)際合作反腐的資金追回機(jī)制建設(shè)

《聯(lián)合國(guó)反腐公約》規(guī)定的直接追回資產(chǎn)的措施，是指一締約國(guó)在其資產(chǎn)因腐敗犯罪被轉(zhuǎn)移到另一締約國(guó)，在另一締約國(guó)，沒(méi)有采取沒(méi)收等處置措施的情況下，通過(guò)一定的途徑，主張對(duì)該資產(chǎn)的合法所有權(quán)而將其追回的機(jī)制。在國(guó)際合作反腐過(guò)程中，主權(quán)國(guó)家在資產(chǎn)追回過(guò)程中會(huì)涉及協(xié)助國(guó)在司法協(xié)助中的費(fèi)用補(bǔ)償問(wèn)題，甚至追回的資產(chǎn)還可能面對(duì)協(xié)助國(guó)所提出的資產(chǎn)分享問(wèn)題。我國(guó)目前在這方面沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)際間的免費(fèi)援助和合作。這種做法與國(guó)際主流的反腐合作中的有償合作是相沖突的，這導(dǎo)致了中國(guó)在國(guó)際合作反腐資金追回過(guò)程中尋求的國(guó)際合作往往由于當(dāng)事國(guó)積極性不夠而得不到回應(yīng)。我國(guó)在國(guó)際合作反腐的資金追回過(guò)程中，可以借鑒西方國(guó)家的通行做法，在維護(hù)我國(guó)法律尊嚴(yán)和國(guó)家利益的情況下，堅(jiān)持務(wù)實(shí)、靈活、高效的方針，并結(jié)合我國(guó)具體情況建立一套穩(wěn)定的國(guó)際合作反腐過(guò)程的賬款分享機(jī)制，通過(guò)把追討回來(lái)的資金給予協(xié)助國(guó)一定比例的分享，與國(guó)際慣例接軌，提高各國(guó)與我國(guó)在國(guó)際合作反腐中的積極性。從另一方面看，在國(guó)際合作反腐過(guò)程中，對(duì)方當(dāng)事國(guó)在司法審查、證據(jù)排查時(shí)，對(duì)貪官的扣押、財(cái)產(chǎn)的保全過(guò)程中付出了大量人力、財(cái)力，特別是司法成本，在追回的贓款中獲得一定比例的分享有一定的合理性。至于具體的操作，我國(guó)可以通過(guò)這方面的國(guó)內(nèi)立法或出臺(tái)相關(guān)文件為國(guó)際反腐和資產(chǎn)追回機(jī)制提供法律和政策支持。在資金追回機(jī)制方面引用委托、代理制度，即主權(quán)國(guó)家在面對(duì)要與貪腐人員在異國(guó)進(jìn)行訴訟、證據(jù)收集時(shí)，往往身份極度不方便。此時(shí)司法部門(mén)可以加強(qiáng)與異國(guó)的律師機(jī)構(gòu)或其他民間機(jī)構(gòu)合作，采用委托、代理的形式，讓其去做證據(jù)收集、財(cái)產(chǎn)調(diào)查和取證等工作。我國(guó)司法部門(mén)可以設(shè)立專項(xiàng)基金用于支付相關(guān)報(bào)酬和費(fèi)用。

四、國(guó)際合作反腐的人員引渡機(jī)制建設(shè)

國(guó)際合作反腐面臨許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是國(guó)際反腐過(guò)程中人員引渡問(wèn)題受到了幾大原則限制。比如政治犯不引渡原則、死刑犯不引渡原則、雙重犯罪原則、本國(guó)公民不引渡原則、罪名特定原則、條約前置主義原則等。我國(guó)要想破除這些原則在國(guó)際合作反腐機(jī)制建設(shè)中的不利影響，應(yīng)采取有力措施。

1.盡可能地與世界各國(guó)簽訂雙邊引渡條約。通過(guò)法律條款方式確定雙方引渡的國(guó)際法上的義務(wù)，從而破除條約前置原則和政治犯不引渡條約等限制。當(dāng)前來(lái)看這種方式無(wú)疑是最為簡(jiǎn)單有效的。但當(dāng)前我國(guó)僅與35個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊引渡條約，特別是與我國(guó)貪官大量外逃地的加拿大和美國(guó)尚未簽訂相關(guān)法律上的引渡條約。

2.廢除非暴力經(jīng)濟(jì)犯罪的死刑。廢除死刑特別是經(jīng)濟(jì)犯罪的死刑是刑法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，也是國(guó)際發(fā)展主流。世界大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有死刑，在國(guó)際合作反腐中死刑犯不引渡條約對(duì)于我國(guó)的國(guó)際合作是個(gè)巨大的障礙。而中國(guó)在國(guó)際合作反腐的具體操作上往往不得已采用了政治承諾不使用死刑。如中國(guó)與加拿大合作引渡的賴昌星，中美合作遣返的余振東等。這些做法在短期內(nèi)可以取得一定成效，但長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)我國(guó)是不利的，因?yàn)橐环矫嬲纬兄Z會(huì)使本來(lái)單純的司法問(wèn)題政治化，甚至國(guó)際化。這為許多西方國(guó)家干預(yù)我國(guó)內(nèi)政提供了方便，是對(duì)我國(guó)主權(quán)的干涉。另一方面這種做法與法律精神背道而馳，損害司法公平公正。一個(gè)腐敗分子因?yàn)橥馓訌膰?guó)外轉(zhuǎn)一圈引渡回國(guó)就可以免除死刑，而在國(guó)內(nèi)同樣的貪腐分子為什么就要處以死刑呢？從打擊腐敗效果看，政治承諾的存在無(wú)疑是推動(dòng)了貪官外逃，因?yàn)橹灰鰢?guó)就可以減輕處罰至少可以免除死刑，這會(huì)讓許多腐敗分子不顧一切外逃，進(jìn)一步加大了我國(guó)打擊腐敗的難度。從實(shí)際效果來(lái)看，貝卡利亞曾說(shuō)：刑法的效果不在于嚴(yán)酷性，而在于它的不可避免性。廢除死刑不會(huì)降低刑法對(duì)于貪腐的威懾，因?yàn)槲覀兛梢酝ㄟ^(guò)終身監(jiān)禁、無(wú)期徒刑等刑罰代替它，只要認(rèn)真執(zhí)行，其效果會(huì)比死刑更有效。因?yàn)閺纳鐣?huì)學(xué)角度分析，一個(gè)人失去自由可能比失去生命更讓人害怕，更具有震懾力。所以許多人關(guān)于廢除死刑會(huì)使刑法達(dá)不到威懾恫嚇腐敗分子和預(yù)防犯罪的擔(dān)心是多余的。

在腐敗日益國(guó)際化的今天，加強(qiáng)國(guó)際合作反腐機(jī)制建設(shè)顯得尤為重要。各國(guó)之間應(yīng)加強(qiáng)反腐方面的合作，建立國(guó)際合作反腐長(zhǎng)效機(jī)制，即建立國(guó)際合作反腐預(yù)防機(jī)制、國(guó)際合作反腐溝通機(jī)制、國(guó)際合作反腐資金追回機(jī)制和國(guó)際合作反腐人員引渡機(jī)制。

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