協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中的初步實(shí)踐

摘 要：本文梳理上海市徐匯區(qū)在發(fā)展城市社區(qū)協(xié)商民主過程中的實(shí)踐特色，即完善協(xié)商民主范圍，構(gòu)建協(xié)商民主的制度基礎(chǔ);探索協(xié)商民主途徑，搭建協(xié)商民主的實(shí)踐平臺;優(yōu)化協(xié)商民主方式，彰顯協(xié)商民主的本質(zhì)特征。分析徐匯區(qū)協(xié)商民主發(fā)展在推動黨建模式開放化、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化以及加速中國民主化進(jìn)程中的時(shí)代價(jià)值。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主;社區(qū)治理;實(shí)踐

中圖分類號：D616 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）28-0062-02

黨的十八大提出了建設(shè)協(xié)商民主是中國政治體制改革的主要任務(wù)和方向。十八屆三中全會更是明確指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。”近年來，上海市徐匯區(qū)在發(fā)展城市社區(qū)協(xié)商民主過程中，從增強(qiáng)黨與群眾聯(lián)系的角度，在搭建聯(lián)系群眾上下對接渠道方面形成了自身獨(dú)特的做法，豐富了城市社區(qū)協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)。

一、完善協(xié)商民主范圍，構(gòu)建協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)

（一）規(guī)范決策協(xié)商

近年來，中共徐匯區(qū)委堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，注重廣泛聽取各方面意見，不斷健全社會主義協(xié)商民主制度，出臺了《中共徐匯區(qū)委常委會議事決策規(guī)則》《區(qū)委決策制度》等，規(guī)范協(xié)商民主的決策程序，運(yùn)用法治思維和法治方式保障區(qū)委的決策協(xié)商活動在憲法和法律范圍內(nèi)廣泛開展。如徐匯區(qū)堅(jiān)持在區(qū)政府決策協(xié)商中引入法律顧問團(tuán)，在信訪工作中引入律師參與化解矛盾糾紛等，取得了很好的成效。

（二）優(yōu)化實(shí)務(wù)協(xié)商

多年來，中共徐匯區(qū)委積極參與、推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。中共徐匯區(qū)委專門制定了《中共徐匯區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范同民主黨派、無黨派人士政治協(xié)商的實(shí)施辦法》，對參與區(qū)級層面相關(guān)問題的協(xié)商民主做出明確規(guī)定，促進(jìn)協(xié)商民主規(guī)范化、制度化、程序化。

（三）強(qiáng)化基層協(xié)商

中共徐匯區(qū)委不斷加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)在決策前的協(xié)商過程中，堅(jiān)持問政于民、問計(jì)于民，根據(jù)《區(qū)委調(diào)研工作制度》和《區(qū)委常委基層聯(lián)系點(diǎn)制度》，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)帶著協(xié)商問題主動來到對口社區(qū)，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，面對面聽取基層群眾對協(xié)商主題的意見和建議;另一方面加強(qiáng)基層自治與共治，出臺相關(guān)工作制度，在動員區(qū)域力量、整合區(qū)域資源、構(gòu)建區(qū)域共同體過程中，發(fā)揮區(qū)域協(xié)商民主的重要作用。

二、探索協(xié)商民主途徑，搭建協(xié)商民主的實(shí)踐平臺

（一）搭建信息公開平臺，運(yùn)用有效載體開展協(xié)商

第一，強(qiáng)化黨務(wù)公開。2011年，中共徐匯區(qū)委黨建網(wǎng)正式運(yùn)行。在不涉及黨內(nèi)機(jī)密的情況下，對重大決策、決定、決議等都通過黨建網(wǎng)進(jìn)行公布;對重要干部任免、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用等“三重一大”事項(xiàng)，決策前征求意見、決策過程和決策結(jié)果等都完整進(jìn)行公開;全區(qū)處級以上干部的選拔、任用、考核、獎(jiǎng)懲情況也通過網(wǎng)絡(luò)主動予以公示，在黨內(nèi)有效營造了知曉、參與、監(jiān)督的民主氛圍。

第二，開展網(wǎng)絡(luò)問政。在研究制定涉及群眾切身利益、社會關(guān)注度高的公共政策過程中，徐匯區(qū)政府主動向社會公開重大決定草案等公共決策信息。徐匯區(qū)人民政府官方網(wǎng)站設(shè)有“徐匯區(qū)建設(shè)工程領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開專欄”，公眾可以登錄查閱到徐匯區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目的審批信息、項(xiàng)目信息、企業(yè)信用信息以及其他政府信息，這些重要公共決策信息的公布是推進(jìn)協(xié)商民主的前提和基礎(chǔ)。

第三，營造協(xié)商氛圍。除中共徐匯區(qū)委黨建網(wǎng)、徐匯區(qū)政府官方網(wǎng)站、有線臺、《徐匯報(bào)》等媒體外，區(qū)人大、區(qū)政協(xié)也分別利用自己的官方網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)信息，聽取社情民意，指導(dǎo)推進(jìn)協(xié)商工作;區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線也利用相關(guān)網(wǎng)站、雜志、宣傳月、宣傳周等活動傳遞協(xié)商理念，征詢?nèi)罕娨庖姟?/p>

（二）搭建立體協(xié)商平臺，暢通民意表達(dá)渠道開展協(xié)商

第一，加強(qiáng)橫向協(xié)商交流互動。針對區(qū)域重大問題，黨委、人大、政府、政協(xié)和統(tǒng)一戰(zhàn)線，在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)彼此間的橫向交流和溝通，明確彼此間協(xié)商互動的規(guī)則，細(xì)化協(xié)商環(huán)節(jié)，促進(jìn)各方之間的信息交流、意見交換，形成彼此間的協(xié)商互動，增強(qiáng)協(xié)商的實(shí)效。

第二，加強(qiáng)縱向協(xié)商廣納民意。通過有效運(yùn)用人大代表居民聯(lián)系點(diǎn)、政協(xié)基層社情民意聯(lián)系點(diǎn)以及區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線基層工作網(wǎng)絡(luò)的組織優(yōu)勢，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員以及統(tǒng)戰(zhàn)人士的基層協(xié)商功能，拓展延伸黨聯(lián)系群眾的渠道，最廣泛地收集群眾意見和建議，更及時(shí)地反饋公眾訴求。如徐匯區(qū)斜土社區(qū)的主任公開辦公制度，每年根據(jù)年度社區(qū)工作計(jì)劃，列出10件民生實(shí)事工作，廣泛聽取統(tǒng)戰(zhàn)人士代表及社區(qū)群眾的意見建議，推動社區(qū)實(shí)事工作的落實(shí);同時(shí)吸納在社區(qū)有影響力的具有雙重身份的統(tǒng)戰(zhàn)人士，即具有中共身份的民族、宗教、僑臺界等統(tǒng)戰(zhàn)人士，通過居民選舉進(jìn)入居委會或黨（總）支部，直接參與社區(qū)管理與服務(wù)。

第三，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)商群策群力。2012年徐匯區(qū)委發(fā)起組建了“徐匯區(qū)區(qū)域黨建促進(jìn)會”，下設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育發(fā)展、文化建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城區(qū)建設(shè)和管理、人才發(fā)展6個(gè)專業(yè)研究委員會，與13家街鎮(zhèn)分會一起，以共同目標(biāo)、共同需求、共同利益為導(dǎo)向，圍繞創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要任務(wù)，大力推進(jìn)區(qū)域發(fā)展資源對接。2013年，區(qū)域黨建促進(jìn)會實(shí)現(xiàn)累計(jì)對接項(xiàng)目172個(gè)，形成齊心協(xié)力抓發(fā)展、群策群力促轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大合力。

三、優(yōu)化協(xié)商民主方式，彰顯協(xié)商民主的本質(zhì)特征

（一）暢通表達(dá)渠道，遵從民意積極協(xié)商

徐匯區(qū)積極發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員和統(tǒng)戰(zhàn)人士的基層協(xié)商優(yōu)勢，廣泛聯(lián)系群眾聽取民意，圍繞區(qū)委區(qū)政府中心工作以及群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題廣泛開展協(xié)商。

如龍吳路揚(yáng)塵污染問題，這個(gè)問題多年來困擾了龍吳路沿線龍華街道、漕河涇街道、長橋街道和華涇鎮(zhèn)的眾多居民，揚(yáng)塵污染對他們的生活造成了很大的不便。人大代表在深入社區(qū)聯(lián)系選民的過程中，選民們多次提出希望區(qū)政府對這一頑癥進(jìn)行整治，近三屆人大關(guān)于龍吳路問題的書面意見達(dá)到8件。對此，區(qū)人大常委會分別聽取和審議了區(qū)政府揚(yáng)塵污染控制、水環(huán)境建設(shè)與管理和節(jié)能減排三個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告，主任會議聽取了區(qū)政府綠化建設(shè)與管理工作報(bào)告。區(qū)政府高度重視人大常委會審議意見和主任會議的意見建議，區(qū)長、分管副區(qū)長多次召開專題會議，落實(shí)人大審議意見，制定專項(xiàng)方案，已先后關(guān)閉或正在關(guān)閉龍吳路上三家混凝土加工企業(yè)，購置進(jìn)口大功率吸掃車，加大路面清理，實(shí)施道路修復(fù)養(yǎng)護(hù)等，同時(shí)加大聯(lián)合執(zhí)法力度集中專項(xiàng)整治，完善長效機(jī)制。目前，龍吳路道路降塵從每平方公里月平均13.7噸下降到了9.3噸。

（二）發(fā)揮人才優(yōu)勢，建言獻(xiàn)策參與協(xié)商

徐匯區(qū)注重發(fā)揮人才資源優(yōu)勢，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)各類人才的積極性，發(fā)揮他們的專業(yè)特長和智力優(yōu)勢，通過專題調(diào)研、專項(xiàng)視察等，就區(qū)域發(fā)展重大問題廣泛開展協(xié)商。如上文提到的龍吳路揚(yáng)塵污染問題，以林衛(wèi)青領(lǐng)銜的人大代表就運(yùn)用自身豐富的專業(yè)能力，一方面廣泛深入社區(qū)，聽取意見建議;另一方面積極參與區(qū)人大城建環(huán)保工委組織的相關(guān)調(diào)研，運(yùn)用自身資源優(yōu)勢深入分析現(xiàn)狀問題，撰寫調(diào)研報(bào)告，提出具有可行性的意見建議。再如徐匯區(qū)行政服務(wù)中心建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目策劃前期，區(qū)衛(wèi)計(jì)委、區(qū)人社局、區(qū)監(jiān)察局等相關(guān)部門的黨外領(lǐng)導(dǎo)干部就參加到項(xiàng)目方案策劃小組中，積極參與項(xiàng)目籌劃的前期準(zhǔn)備與協(xié)商工作。這些黨外領(lǐng)導(dǎo)干部通過反復(fù)調(diào)研，聽取本部門、本黨派團(tuán)體成員的意見，為項(xiàng)目籌劃階段提供3次建設(shè)性意見，并推動區(qū)行政中心建設(shè)項(xiàng)目方案（草案）的形成。在區(qū)委與黨派團(tuán)體的協(xié)商會上，黨派團(tuán)體就該項(xiàng)目的運(yùn)行成本、項(xiàng)目入駐單位規(guī)劃、工作人員管理、服務(wù)中心交通配套等幾大方面問題提出了建設(shè)性意見。

實(shí)際上，每年兩會上，人大代表的議案、政協(xié)委員的提案本身就是協(xié)商成果的高度提煉。代表委員通過資料收集、實(shí)地走訪、座談交流、發(fā)放問卷等形式推進(jìn)調(diào)研，充分協(xié)商匯聚多方合力，共同為區(qū)域發(fā)展貢獻(xiàn)智慧和力量。

（三）強(qiáng)化民主監(jiān)督，促進(jìn)落實(shí)推進(jìn)協(xié)商

徐匯區(qū)在推進(jìn)協(xié)商民主的過程中，不僅注重事前、事中的協(xié)商，更強(qiáng)調(diào)對人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和區(qū)域重點(diǎn)工作的民主監(jiān)督。尤其對于建設(shè)周期比較長、影響力比較大的區(qū)域重點(diǎn)工作，徐匯區(qū)堅(jiān)持通過持續(xù)監(jiān)督視察，確保黨政部門的各項(xiàng)決策在建設(shè)過程中得到準(zhǔn)確落實(shí)。例如，徐匯濱江“地下空間”開發(fā)問題。地下空間開發(fā)對于打破土地資源瓶頸，有效提升土地資源利用率，具有重要意義。然而，由于種種原因，這項(xiàng)利國利民的工作并沒有得到足夠的重視。2010年，借助上海世博會的契機(jī)，徐匯政協(xié)積極成立相關(guān)課題組，利用政協(xié)委員界別優(yōu)勢，對于徐匯區(qū)黃浦江沿岸7.4平方公里的連片寶地，進(jìn)行大規(guī)模、高起點(diǎn)、成片規(guī)劃積極建言獻(xiàn)策。提前兩年時(shí)間，即從2008年開始，區(qū)政協(xié)就通過視察、調(diào)研、座談反復(fù)論證，多次協(xié)商，并以地下空間開發(fā)法律問題為突破口，推動濱江地區(qū)地下空間建設(shè)，使其重要性得到有關(guān)部門的重視，有效地推動了徐匯地區(qū)地下空間的建設(shè)。

廣泛多層制度化發(fā)展的協(xié)商民主建設(shè)，把協(xié)商民主的資源融入到基層黨組織的建設(shè)當(dāng)中去，使黨組織在基層社會治理中從傳統(tǒng)的被動回應(yīng)，轉(zhuǎn)化為主動引領(lǐng)，在黨建的主體參與、基層黨組織設(shè)置、基層黨組織的運(yùn)行機(jī)制和基層黨建工作的時(shí)效性等方面，都體現(xiàn)了“協(xié)商”的理念，突破了黨建工作的黨內(nèi)循環(huán)，形成一個(gè)基于組織開放、決策流程開放和動員機(jī)制開放的開放式黨建結(jié)構(gòu)。在開放中，實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨在基層社會治理中的核心作用，通過整合多元的社會力量，通過群眾路線吸納更多群眾更廣泛的參與，重塑中國共產(chǎn)黨與社會有機(jī)融合的組織有效性，領(lǐng)導(dǎo)人民運(yùn)行協(xié)商民主，使得執(zhí)政黨的社會認(rèn)同逐步提升，黨的執(zhí)政地位進(jìn)一步鞏固。