基于章程視角下的我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

摘 要：隨著大學依法治校進程的不斷推進，建設(shè)和完善大學章程逐漸提上了各高校的日程。作為大學的“最高法”，大學章程是規(guī)范大學辦學行為的根本制度，同時也是現(xiàn)代大學制度下推動大學綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需要。大學章程與大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有著重要的聯(lián)系，二者相互融合滲透，在理論和實踐上具有一致性?，F(xiàn)階段我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革和發(fā)展過程中，必須充分重視大學章程的作用，通過章程明確大學內(nèi)部各權(quán)力主體的職責權(quán)限，協(xié)調(diào)大學內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)移權(quán)力重心，強化校、院、系三者間的權(quán)力均衡，從根本上創(chuàng)新大學的治理方式，保證大學管理效率的不斷提高。

關(guān)鍵詞：大學章程;大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);優(yōu)化策略

中圖分類號：G47 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）08-0195-03

“沒有大學章程，就沒有真正的大學自主權(quán)”[1]。大學章程是大學獨立辦學、依法治校的前提，為大學的法律地位提供基本保障。《高等教育法》將大學章程作為大學建校的重要條件，并對章程的內(nèi)容進行了明確規(guī)定。2012年《高等學校章程制定暫行辦法》頒布實施，對大學章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及核準和監(jiān)督中所涉及的主要問題、重要環(huán)節(jié)進行了詳細的規(guī)范，為大學的章程制定提供了理論指導(dǎo)，解決了很多高校尚未建立本校章程或是章程建設(shè)不規(guī)范等問題?！稌盒修k法》的頒布對我國大學章程的落實以及創(chuàng)新中國特色現(xiàn)代大學制度具有重要意義。作為現(xiàn)代大學制度的核心組成部分，大學章程包含大學的外部關(guān)系和內(nèi)部管理兩個方面，外部關(guān)系包括大學與政府、社會、教育系統(tǒng)之間的物質(zhì)、信息交流，內(nèi)部管理是指大學內(nèi)部各權(quán)力機構(gòu)權(quán)力的分配、制約及協(xié)調(diào)，即大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題。本文旨在以公立大學為研究對象，解析大學章程與大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在統(tǒng)一性，分析我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題，探究基于章程視角下的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略。

一、大學章程與大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵及關(guān)系

大學章程作為大學治理的基本法，是現(xiàn)代大學法制化建設(shè)的護身符，大學的一切教學科研活動、管理事項都應(yīng)以此為依據(jù)。大學章程的內(nèi)涵是指為了保證高等學校自主管理和依法治校，維護高校運行的穩(wěn)定性，大學的舉辦者、管理者及其他利益相關(guān)者通過協(xié)商，以《教育法》《高等教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)，按照一定的制定程序，利用文本形式對有關(guān)學校發(fā)展的重大的、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件。章程體現(xiàn)了大學各利益相關(guān)者的意志，上承國家教育法律法規(guī)，下啟大學內(nèi)部具體的規(guī)章制度，起到了中樞的作用，是完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要途徑。

大學內(nèi)部治理從靜態(tài)的角度可以理解為大學為完成教育使命在大學內(nèi)部的制度安排，如行政決策機制、人事管理機制、教務(wù)管理機制、科學研究機制、教學評估機制等。從動態(tài)的角度講，大學內(nèi)部治理也可理解為大學內(nèi)部各部門機構(gòu)、組織成員在參與學校重大事物決策時相互配合并最終達成一致意見的過程。大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是指為實現(xiàn)大學的高效管理，對大學內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約、協(xié)調(diào)等做出的制度規(guī)定[2]，充分反映了大學管理的結(jié)構(gòu)層次、運行機制的主要特征和基本要求。”當前，我國大學內(nèi)部權(quán)力體系主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，與之對應(yīng)的四種組織形式分別是黨委組織、行政組織、學術(shù)組織和社群組織。

大學章程與大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有著密不可分的聯(lián)系。大學章程是調(diào)整大學內(nèi)部各種關(guān)系的載體，其本質(zhì)是通過對大學內(nèi)部各權(quán)力主體職責權(quán)限的界定以及對黨委機構(gòu)、行政機構(gòu)和學術(shù)機構(gòu)等人員組成、選舉方式、運行程序、權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)定，使大學管理的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)清晰明確，保證大學管理的高效有序。大學章程的實施過程同時也是大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷完善的過程，通過章程實施過程中問題的總結(jié)和反饋，結(jié)合實際情況及時調(diào)整大學內(nèi)部各主體間權(quán)力關(guān)系，實現(xiàn)大學管理的科學化、法制化。由此可見，二者無論在內(nèi)涵上或?qū)嵺`意義上都有內(nèi)在一致性。首先，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)強調(diào)權(quán)力的自主性、多元性、合法性[3]。大學內(nèi)部治理不再單純地依靠教育行政部門賦予的權(quán)力和層級關(guān)系，而是多個利益主體間的權(quán)力制衡。多元利益主體共同治理治理就牽扯到權(quán)力來源的合法性的問題，而大學章程的目的就是要解決大學辦學合法性的問題。其次，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必須調(diào)整各權(quán)力主體的權(quán)利和義務(wù)，只有各部門機構(gòu)形成合力才能保證大學目標的實現(xiàn)，而這些都是大學章程所包含的核心內(nèi)容。

二、我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和問題

（一）政治權(quán)利與行政權(quán)力相互重疊，黨政關(guān)系不明，界限不清，對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制認識上存在偏差

新中國成立以來，我國高等教育的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了多次變革，目前實行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制正是在總結(jié)多次經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上做出的歷史選擇。由于中央文件和國家法律對“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負責”只做出了比較宏觀的規(guī)定，對黨委的決策機制和行政的執(zhí)行機制并沒有細致劃分，使得黨委書記和校長的工作常常交織在一起，影響了人們對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制內(nèi)涵的正確理解。黨政雙方在高校管理實踐中容易發(fā)生矛盾，產(chǎn)生沖突，“權(quán)力交叉、權(quán)力越位”的現(xiàn)象時常發(fā)生。一些高校中黨委和校長在工作崗位中各自行事、職責不明，只按慣例和個人意愿開展工作，缺乏全局意識和合作意識，缺少有效的權(quán)責體制和監(jiān)督機制。

（二）行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力比例失調(diào)，行政權(quán)力獨大，學術(shù)權(quán)力弱化嚴重

我國的大學采用科層制的管理體制，基本參照了政府機構(gòu)的管理模式，因此大學內(nèi)部“重行政，輕學術(shù)”的思想嚴重，行政權(quán)力干預(yù)學術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍。一方面，行政權(quán)力既管理行政事務(wù)又參與學術(shù)事務(wù)，一些官員以教授的身份介入學術(shù)性組織，憑借其行政權(quán)力掌控學術(shù)資源，將官僚作風帶入學術(shù)領(lǐng)域，干擾了學術(shù)事務(wù)的決策和評定[4]。另一方面，我國大學教授治學機制尚不完善、教授并不經(jīng)常參與學校事務(wù)的管理。教授是大學的教師代表，長期工作在教學科研第一線，因此對學校各方面事物有著深入了解，教授權(quán)力的發(fā)揮是平衡學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)鍵。然而《高等教育法》僅把高校的學術(shù)權(quán)力機構(gòu)學術(shù)委員會定義為審議機構(gòu)，沒有給予以教授、學者為主體的學術(shù)機構(gòu)應(yīng)有的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，學校日常學術(shù)事物的管理往往交由教務(wù)處、科研處、人事處等行政部門負責。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)嚴重影響了教授、學者參與大學管理的積極性，違背了高等教育的發(fā)展規(guī)律，不利于大學學術(shù)氛圍的形成和學術(shù)水平的提高。

（三）大學民主管理意識缺乏，制度缺失，教師、學生民主參與途徑不順暢

在高校實際運行中，由于大學民主管理意識缺乏、制度不健全，師生的參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有真正體現(xiàn)。我國大學民主管理的基本形式主要體現(xiàn)為以教師為主體的教職工代表大會制度和以學生為主體的學生代表大會制度，然而大學師生參與大學管理的途徑并不順暢。盡管教代會和學代會有權(quán)對相關(guān)學術(shù)問題和學生管理問題進行表決，但表決結(jié)果的實施與否取決于學校行政管理部門的決定，因此大學行政負責人是否具有民主意識就成為教代會、學代會能否真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，這使得民主權(quán)力陷入非常當被動的局面。一方面部分高校領(lǐng)導(dǎo)民主意識不強，他們把學校管理僅僅看作是行政人員的職責，認為教職工及學生的參與是輔助的甚至多余的。另一方面是師生自身的問題，他們往往只關(guān)注自己的本職工作，對學校事務(wù)關(guān)心不足，甚至對學校管理消極應(yīng)對。此外，很多大學并沒有對教代會、學代會的組織形式和議事規(guī)則做出穩(wěn)定、長效的制度安排，師生缺乏法制化的民主參與途徑，沒有合理的訴求方式。在高校重大行政與學術(shù)決策的制訂與實施過程中，普遍缺乏對于廣大教職工和學生的意見征集，僅僅停留在表面形式上，久而久之，必然會打擊教師和學生參與學校事務(wù)的熱情。

（四）校、院、系權(quán)力分配不合理，權(quán)力過分集中于上層，院系一級缺少自主權(quán)

我國大學目前實行的是校、院、系三級直線職能型治理模式，這種以等級性、秩序性為鮮明特征的治理結(jié)構(gòu)，其管理權(quán)力主要集中于上層，學校一級在人才培養(yǎng)、科學研究、學科發(fā)展、專業(yè)設(shè)置、師資培養(yǎng)等方面的權(quán)力配置中占有絕對優(yōu)勢，留給院系一級的決策權(quán)力非常有限，多數(shù)情況下院系一級只作為基本執(zhí)行層實施校級的決定。這種帶有科層制結(jié)構(gòu)特征的治理模式便于學校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能迅速有效地調(diào)節(jié)校、院、系三者的關(guān)系。然而伴隨著高等教育的發(fā)展和大學職能的轉(zhuǎn)變，這種體制的弊端逐漸顯露。自上而下的權(quán)力體系使得行政部門成為權(quán)力的最高層，這正是導(dǎo)致我國大學行政權(quán)力泛化的根源。倒三角形的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得院系權(quán)力小、責任大，對有關(guān)學院發(fā)展的很多問題沒有充分的自主權(quán)，不僅要執(zhí)行上級的命令，對上級負責，還要擔負著繁重的基層教學任務(wù)、科研事務(wù)，違背了權(quán)責對等的原則。此外，校院系三級溝通的過程中，由于信息的層層傳遞，容易造成信息曲解和信息流失，影響處理問題的時效，一定程度上抑制了大學管理的靈活性。

三、基于章程的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略

在章程視角下對完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化建議主要包括以下四個方面，一是通過制定黨政議事規(guī)則，使高校領(lǐng)導(dǎo)體制科學化;二是劃清行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的界限，保證學術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)地位;三是調(diào)動師生參與民主管理的積極性，建立大學民主管理與監(jiān)督制度;四是進一步擴大院系的自主管理權(quán)，強化學校與院系之間的權(quán)力均衡。

（一）明確黨政分工，建立黨政相互協(xié)作的科學化領(lǐng)導(dǎo)機制

堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制是建立中國特色大學章程的必然內(nèi)容，因此確保高校領(lǐng)導(dǎo)體制科學化的關(guān)鍵在于通過制定黨政議事規(guī)則，明確界定黨政職責。應(yīng)在《高等教育法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步明確黨政分工，使黨委的決策權(quán)和行政的執(zhí)行權(quán)有效運轉(zhuǎn)。首先，要確立黨委在高校中的最高決策地位，黨委在宏觀層面對學校的辦學方向、辦學思路具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，監(jiān)督和指導(dǎo)校長對學校事務(wù)的執(zhí)行，保證學校重大決策的實施和落實。其次，要加大行政部門的執(zhí)行力度，在黨政配合的前提下給予行政部門更多的執(zhí)行權(quán)。行政部門具體負責大學的日常行政事務(wù)，協(xié)調(diào)其他部門的相關(guān)工作，對黨委的宏觀決策具有執(zhí)行權(quán)。此外，大學章程中還應(yīng)包含一套確保黨政分工明確、相互配合協(xié)調(diào)的運作機制，以避免黨政不分，以黨代政現(xiàn)象的發(fā)生。比如，為保證管理的科學性、民主性，可建立健全黨委常委會、校長辦公會、校務(wù)會議、董事會等多層次會議制度體系，并制定相應(yīng)的的人員組成，議事規(guī)則等;建立高校領(lǐng)導(dǎo)班子分工責任制，明確包括黨委書記和校長在內(nèi)的相關(guān)負責人的工作內(nèi)容和責任追究;可定期舉行黨政聯(lián)席會議制度，加強書記和校長的溝通協(xié)作，對于涉及學校發(fā)展的重大事項，要做到事前專業(yè)咨詢，事中公示聽證，事后跟蹤反饋;可以借鑒美國大學經(jīng)驗，嘗試擴大現(xiàn)有董事會的組成范圍，建立包括政府官員、社會人士、黨委書記、校長、師生代表、校友等在內(nèi)的董事會制度，保障董事會的合法地位，擴大董事會的咨詢指導(dǎo)和評議監(jiān)督的功能。

（二）行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力適當分離、各司其職，穩(wěn)固學術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)地位

大學章程在處理學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系問題上，可以參照美國大學的經(jīng)驗，讓教授參與治學，利用教授的學識和專業(yè)優(yōu)勢對相關(guān)學術(shù)事務(wù)進行決策，同時重視行政權(quán)力的服務(wù)監(jiān)督作用，使行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力在獨立的基礎(chǔ)上相互融合。一方面要加強高校委員會制度建設(shè)，以委員會的形式保證“教授治學”機制的實現(xiàn)，強化各個學術(shù)組織的職能，保證學術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)地位。賦予學術(shù)委員會、學位委員會和教授委員等學術(shù)組織更多的學術(shù)審議權(quán)和決策權(quán)。在學院一級建立以學術(shù)權(quán)力為核心的組織運行機制，保證教授、學者在教學科研、課程設(shè)置、師資培養(yǎng)等相關(guān)學術(shù)事務(wù)中擁有充分的參與權(quán)、審議權(quán)以及決策權(quán)。逐漸減少學術(shù)組織中行政人員的介入，防止行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力干涉和侵占現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面要強化行政權(quán)力的服務(wù)功能，在大學內(nèi)部建設(shè)一支專業(yè)化的行政隊伍，提高行政人員的服務(wù)觀念，實現(xiàn)管理職能的專門化。行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力不僅具有執(zhí)行和服務(wù)作用，還應(yīng)強調(diào)行政權(quán)力的制約和反饋作用，適當?shù)谋O(jiān)督和反饋可以防止學術(shù)權(quán)力的濫用，避免學術(shù)腐敗的發(fā)生，增強學術(shù)決策的科學性和有效性。

（三）完善民主管理制度，保障大學師生的知情權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)

應(yīng)建立高校師生民主監(jiān)管機制，提高大學管理決策的透明度，對涉及學校發(fā)展、有關(guān)師生利益的重大事務(wù)都應(yīng)接受師生的參與和監(jiān)督。大學章程建設(shè)應(yīng)確保民主管理在高校管理體系中不可替代的地位，切實維護廣大師生利益。一方面要不斷完善教職工代表大會制度，強化教代會審議建議、審議通過、審議決策、評議監(jiān)督這四種職能[5]，明確教代會的性質(zhì)地位、選拔資格和議事規(guī)則，創(chuàng)新教代會的工作機制，提高議事質(zhì)量，防止教代會工作只做表面文章，流于形式。另一方面要突出學生參與權(quán)的地位，規(guī)定學生參與民主管理的范圍和方式，逐步提升學生參與民主管理的程度。應(yīng)明確高校學生組織的地位，不斷拓寬學生表達訴求的渠道，保障如學生黨組織、學生會、研究生會等學生權(quán)力組織的正常運行，擴大學生的知情權(quán)，給予這些組織在與學生利益相關(guān)的事項上的參與權(quán)。

（四）管理重心向基層院系轉(zhuǎn)移，給院系更大的自主空間，突出學院的辦學特色

大學章程應(yīng)遵循權(quán)力下移、權(quán)責對等兩大原則，明確校院系三級的管理權(quán)限與職責，合理調(diào)整學校和院系的權(quán)力關(guān)系，建立學校宏觀指導(dǎo)、院系自主辦學的新型大學治理模式。學校應(yīng)從對院系的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)督指導(dǎo)，將基層教學科研任務(wù)下放給院系，使院系在招生計劃、教學科研、課程設(shè)置、教師聘任、等方面有更多的自主權(quán)，實現(xiàn)院系職責權(quán)力統(tǒng)一。建立院系內(nèi)部管理運行機制，院系內(nèi)部治理應(yīng)實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化的管理過程，保證學院管理工作的有效性和可持續(xù)性。在處理院系與職能部門關(guān)系時，應(yīng)堅持條塊分割管理原則[6]，職能部門在其職責范圍內(nèi)行使管理權(quán)力，學院在保證自主管理的前提下積極配合職能部門的工作，同時接受職能部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，高校應(yīng)優(yōu)化院系設(shè)置，保持合理的學院數(shù)量和管理跨度，加強學科統(tǒng)籌和院系橫向交流，強調(diào)學科特色和學院自身的辦學特點。

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