農(nóng)民工市民化的戶籍制度改革研究

摘 要：農(nóng)民工市民化作為解決農(nóng)民工問題的路徑之一，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，也是解決三農(nóng)問題的客觀需要。然而，不徹底的戶籍制度改革是造成我國農(nóng)民工市民化最根本的制約因素。剖析當(dāng)前戶籍制度改革中存在的問題，提出了戶籍制度改革思路和加快戶籍制度改革促進(jìn)農(nóng)民工市民化的建議如下：加強(qiáng)中央政府的頂層指導(dǎo)，給予地方政府更多的政策激勵(lì);逐步建立政府、企業(yè)和個(gè)人的市民化成本分擔(dān)機(jī)制;促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，分?jǐn)偞蟪鞘袘艏母锏膲毫?完善戶籍遷移政策與擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革;農(nóng)民工市民化;城鎮(zhèn)化發(fā)展

中圖分類號(hào)：C913 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）08-0022-02

近年來，國家相繼出臺(tái)戶籍制度改革的有關(guān)文件，加快了戶籍制度改革的步伐。繼2012年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》后，2014年7月又發(fā)布了國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。明確了我國下階段開展戶籍制度改革的具體目標(biāo)和時(shí)間表，并對改革路徑和操作方法做了系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)，這標(biāo)志著戶籍制度的新一輪深度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

一、戶籍制度改革對農(nóng)民工市民化的重要意義

隨著城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)矛盾的日益突出，由于歷史原因造成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度不僅限制了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的自由轉(zhuǎn)移，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，還擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民的貧富差距，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，成為農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的絆腳石。因此，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快戶籍制度改革迫在眉睫。

（一）有利于推動(dòng)資源的有效流動(dòng)

在市場經(jīng)濟(jì)的刺激作用下，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，受經(jīng)濟(jì)因素影響，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)速度加快。我國的戶籍制度最大影響主要表現(xiàn)在削弱了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)啟示我們市場經(jīng)濟(jì)要建立在勞動(dòng)力自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上。各類勞動(dòng)力人才的自由合理流動(dòng)，是國家經(jīng)濟(jì)保持活力及競爭力優(yōu)勢的重要因素[1]。下一步區(qū)域發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)是提高人力資源配置的科學(xué)性及人力資源運(yùn)行的效率，同時(shí)，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的基本保障。健康有序的人口流動(dòng)還是推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)民工市民化的機(jī)制保障，對于打破城鄉(xiāng)間的二元壁壘，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。

（二）有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，根據(jù)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，城市化是未來社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。依據(jù)我國的發(fā)展現(xiàn)狀來看，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力投身于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)二元不平等戶籍制度的制約，農(nóng)村人口無法在工作、生活等方面在城市真正立足。他們無法享受到與城市人同樣的教育、醫(yī)療、就業(yè)等各方面福利待遇，這種不公平待遇必然影響城市化的健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力中的流動(dòng)人口高達(dá)2.83億。如果戶籍制度不進(jìn)行科學(xué)有效地改革，這些流動(dòng)人口必然影響城市化的健康發(fā)展，影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展。

（三）有利于縮小城鄉(xiāng)貧富差距

由于受城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的制約，農(nóng)民進(jìn)城生活和工作非常困難，他們不僅面臨巨大的就業(yè)壓力，同時(shí)還受政策、文化、道德上的種種不公平對待。近年來，大量農(nóng)民工向城市的流動(dòng)并非出自政府政策性的引導(dǎo)，而是市場經(jīng)濟(jì)下，受到收入差距的驅(qū)動(dòng)，這種轉(zhuǎn)移具有盲目性、自發(fā)性、不穩(wěn)定性，同時(shí)效率低下。要想改變這種無序的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移局面，不僅需要城市管理者的寬容與理性，還需要國家政策的扶持和幫助，更確切地說，它呼喚戶籍制度的及時(shí)有效改革。

（四）有利于解決社會(huì)的不公平性

戶籍制度的本質(zhì)功能是一種人口的登記管理功能，但受我國特殊國情的影響，我國戶籍制度人為附加了許多不平等現(xiàn)象，這種不公平性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：如教育培訓(xùn)、住房生活、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生，以及社會(huì)保障等。除城鄉(xiāng)居民基本的福利待遇以外，農(nóng)村戶籍享有的特定福利待遇明顯比城鎮(zhèn)戶籍差，特別是在社會(huì)保障和社會(huì)公共服務(wù)等方面，而這些特定的福利待遇造成了城鄉(xiāng)居民待遇更多的不公平，從而對城鄉(xiāng)居民公平性的影響越大。通過有效的戶籍制度改革，將有利于緩解城鄉(xiāng)的不公平待遇[2]。

二、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中戶籍制度改革遇到的問題

（一）戶籍管理分權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，地方政府改革動(dòng)力不足

改革開放以來，中國戶籍管理的職能從中央下放到地方，地方政府可以自主制定當(dāng)?shù)氐膽艏?。一般情況下，各省制定省內(nèi)戶籍政策的指導(dǎo)思想和基本原則，而后，各地區(qū)依據(jù)總的指導(dǎo)方針制定各自的戶籍政策。例如，浙江省政府有獨(dú)立自主決定當(dāng)?shù)鼐用竦穆鋺魳?biāo)準(zhǔn)以及外來流入人員如何享受浙江省的公共服務(wù)。按照這樣的做法，地方政府會(huì)為本地利益考慮，吸納更多的經(jīng)營人才落戶本地。比較而言，向農(nóng)民工提供公共福利政策，并不符合地方政府的發(fā)展需要。從某種意義上講，盡管社會(huì)各界對戶籍改革的呼聲很高，但是真正有改革的動(dòng)力和激勵(lì)的地方政府卻很少。

（二）龐大的改革成本阻礙了戶籍制度改革的進(jìn)程

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化需要大量的財(cái)政投入。2013年7月，中國社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元每人。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化正處于高速發(fā)展期，《城市藍(lán)皮書》預(yù)計(jì)到2030年我國城鎮(zhèn)化比率將達(dá)到68%左右，2030年之前大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化。要解決3.9億農(nóng)民市民化問題，政府需要支出約51.1萬億元公共成本。如此巨大的財(cái)政投入對政府的財(cái)政供給能力提出了巨大挑戰(zhàn)。

（三）大城市環(huán)境承載能力相對飽和，極易引發(fā)嚴(yán)重的“大城市病”

所謂“城市病”，是指城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的交通擁堵、資源緊缺、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、市民易患身心疾病、社會(huì)治安不良、幸福指數(shù)不升反降等社會(huì)問題。由于大城市人口聚集，生活和生產(chǎn)中產(chǎn)生大量的垃圾污染物。目前我國大多數(shù)城市的環(huán)境承載力已經(jīng)達(dá)到上限，有的甚至已經(jīng)超過極限。如果過多的接納外來人口，必然會(huì)進(jìn)一步加劇“城市病”，導(dǎo)致環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這樣就會(huì)增加政府管理部門在戶籍制度改革問題上的擔(dān)憂和顧慮，在戶籍制度改革問題上采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。

三、加快戶籍制度改革，推動(dòng)農(nóng)民工市民化的改革思路

由現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度是戶籍制度改革的終極目標(biāo)，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的居民身份，享有居住和遷徙的自由權(quán)利。

戶籍制度的改革的突破口是解放戶籍制度本身，還原戶籍制度人口登記和人口管理的功能，把戶籍制度從人事制度、勞動(dòng)制度、工資制度、住房制度、醫(yī)療和其他社會(huì)福利制度的糾纏中解放出來[3]。做法是：首先，逐步剝離附著在戶籍上的福利和利益，重視和保障非戶籍人口的城鎮(zhèn)公共服務(wù)權(quán)益;其次，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同戶籍身份公民之間在勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程;最后，把戶籍改革同土地產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)等各項(xiàng)改革統(tǒng)一起來，建立完備的、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系。在此基礎(chǔ)上，放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化標(biāo)準(zhǔn)，采取大中小城市依次梯度推進(jìn)的措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的身份轉(zhuǎn)變。

四、加快戶籍制度改革，推動(dòng)農(nóng)民工市民化的改革措施

（一）加強(qiáng)中央政府的頂層指導(dǎo)，給予地方政府更多的政策激勵(lì)

《人口與勞動(dòng)綠皮書（2013）》提出，長期以來，對戶改成本的測算被夸大。研究表明，戶改和城鎮(zhèn)化推進(jìn)“在財(cái)政上具有可行性”，改革的關(guān)鍵是全國總體的改革設(shè)計(jì)和良好的成本分?jǐn)倷C(jī)制。依靠地方為主推動(dòng)改革路徑不可行，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更大責(zé)任[4]。因此，中央政府應(yīng)從宏觀把握，對外來人口在大中城市的落戶標(biāo)準(zhǔn)提出明確要求，可以將城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的公共服務(wù)水平納入當(dāng)?shù)卣賳T的政績考核內(nèi)容，指導(dǎo)并激勵(lì)地方政府逐步放松戶籍管制，對長期居住在當(dāng)?shù)夭⒎蠗l件的外地人員給予落戶。

（二）逐步建立政府、企業(yè)和個(gè)人的市民化成本分擔(dān)機(jī)制

一方面，以政府財(cái)政支出為主，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政支出，建立健全戶籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制。改革不合理的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強(qiáng)、跨省農(nóng)民工在城市定居等重要的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)助，從財(cái)政上保障新型城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。另一方面，戶籍制度改革將帶來的巨大的投資機(jī)會(huì)，服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等將率先受益，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域也將吸引多項(xiàng)投資，醫(yī)療社保等行業(yè)也將迎來發(fā)展良機(jī)。其實(shí)這種預(yù)測還給我們一項(xiàng)啟發(fā)，就是前述戶籍改革所急需的公共服務(wù)資金缺口，可以探索市場化的解決路徑，而不僅僅依賴公共投入。

（三）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，分?jǐn)偞蟪鞘袘艏母锏膲毫?/p>

城鄉(xiāng)間較大的資源配置差異和公共福利落差，必然刺激大部分人口流向大城市。以我國國情的現(xiàn)實(shí)狀況看，我國區(qū)域發(fā)展非常不平衡，農(nóng)民越想落戶的城市，越難落戶;農(nóng)民越不想落戶的城市，越容易落戶。因此，若要實(shí)現(xiàn)中西部小城市分擔(dān)大城市戶籍改革的壓力，就要把特大城市的資源向中小城市分流，這些資源包括政治、經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等各方面。同時(shí)，政府可以通過對特大城市常住非戶籍人口的構(gòu)成進(jìn)行翔實(shí)的調(diào)查，弄清他們的來源地，根據(jù)實(shí)際情況對來源地進(jìn)行對口扶持和幫助，讓這些地方發(fā)展起來，促使人口回流[5]。

（四）完善戶籍遷移政策與擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面

2014年7月30日，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，指出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，對我國新時(shí)期戶籍制度改革政策做了重新調(diào)整。各區(qū)域可以結(jié)合實(shí)際情況，積極探索適合本區(qū)域的戶籍政策。因此，可以探索把積分和享受的公共服務(wù)結(jié)合起來，如達(dá)到一定的積分就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立教育的權(quán)利等。這樣一來，盡管無法取得當(dāng)?shù)貞艨?，但是可以仍可享受更多的公共服?wù)，這才是戶籍改革的重點(diǎn)。

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