行政裁量基準制度研究

【摘 要】裁量權(quán)基準制度在我國法治政府建立中日顯重要，而行政裁量基準制度本身存在局限性不利于行政的實質(zhì)正義，不能實現(xiàn)行政效率。因此為完善這項制度應(yīng)明確行政裁量基準主體、行政裁量說明理由制度、行政裁量先例制度、行政裁量公開制度。

【關(guān)鍵詞】行政裁量基準；行政裁量權(quán)；局限性

近年來，我國的行政裁量基準制度從學(xué)術(shù)界的討論再到改革者的務(wù)實，得到極大發(fā)展。十八大四中全會《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出，“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度?！钡?，大量不同地區(qū)的實踐也暴露出一定的問題，裁量基準的建立，有可能成為法律之外自由裁量遵循的“法律”，最大程度的細化，也將使裁量出現(xiàn)格式化，雖然裁量基準基于法律，但由于標準的規(guī)范，有可能造成行政人員在對待具體個案時難以真正基于法律目的進行自由裁量，而是基于裁量標準進行行政處理，讓行政自由裁量權(quán)僵化硬化，不同地區(qū)的裁量標準雖然同樣基于具體問題具體分析，但同樣的，有可能會造成不同地區(qū)對待相同問題的裁量基準不同，從而出現(xiàn)個案的不同處理標準，不僅不利于實現(xiàn)個案公平正義，也使得法律的權(quán)威性受到一定程度的弱化。

一、行政裁量基準制度存在的實踐基礎(chǔ)

（一）規(guī)則體制的運轉(zhuǎn)需要受到控制拘束

相比而言，行政法制較完善的國家其行政機關(guān)與行政人員整體法制素養(yǎng)高于行政法制不完善的國家，即便如此，法制發(fā)達的國家因不同行政人員的個人素養(yǎng)差異導(dǎo)致對待個案處理不同，從而影響行政的整體公平性，因此在實踐中，雖然法律賦予了行政人員自由裁量權(quán)，但是對行政人員自由裁量行使的權(quán)限控制及其行使后續(xù)合法性合理性的審查便顯得極其重要。

（二）體制外監(jiān)督未能充分拘束規(guī)制運轉(zhuǎn)

從實踐來看，體制外監(jiān)督、個人監(jiān)督力量薄弱，且社會整體大環(huán)境使公民個人趨于“作壁上觀”的心態(tài)，只要行政行為不涉及個人私利，即使有危害公眾利益的可能存在或真實危害已經(jīng)存在，個人監(jiān)督形同虛無。而其他的體制外監(jiān)督方式也會造成監(jiān)督不力甚至是“幫倒忙”的情況發(fā)生。輿論監(jiān)督或社會組織監(jiān)督不可能對個案法律實施考慮周到，而且存在表象與事實錯位的風險，同時合法性與合理性必須界定。

（三）規(guī)范基層行政執(zhí)法人員，保證個案正義

規(guī)范監(jiān)督行政自由裁量權(quán)是追求個案正義發(fā)展的必然，即通過不同個案情形對自由裁量進行細化量化限定其權(quán)力空間，以此盡大可能實現(xiàn)個案公正。此種制度即為行政裁量基準制度。行政自由裁量基準制度的出現(xiàn)，對各種需要裁量的具體問題進行細化量化，可以實現(xiàn)對行政人員的保護，也可避免行政人員濫用行政裁量權(quán)。我國法律大多授權(quán)廣泛，概括性強，數(shù)量龐大的基層行政比高層行政更加需要對行政權(quán)的自由裁量進行細化規(guī)范。因此，對行政裁量的細化便顯得尤為重要。

二、行政裁量基準制度的正當性基礎(chǔ)

（一）行政裁量創(chuàng)制的合法性

根據(jù)行政機關(guān)的創(chuàng)制行為的基本來源構(gòu)造的差異逐步發(fā)展為行政自由裁量權(quán)基準制度創(chuàng)制的兩類模式：內(nèi)構(gòu)型創(chuàng)制模式與外構(gòu)型創(chuàng)制模式。

無論是內(nèi)構(gòu)型創(chuàng)制模式或是外構(gòu)型創(chuàng)制模式，甚至演化產(chǎn)生的新的模式，首先肯定的是，創(chuàng)制裁量基準必須依憲依法有充分支撐，而行政裁量基準的直接依據(jù)在于行政機關(guān)的命令權(quán)和監(jiān)督權(quán)。法律賦予了行政機關(guān)根據(jù)法定程序制定規(guī)范性文件的權(quán)力，由此可見，行政機關(guān)關(guān)于根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)情況制定行政裁量基準擁有充分的法律依據(jù)。

（二）行政裁量權(quán)的自我控制

行政裁量的自我控制不僅僅是裁量權(quán)的自我“個性品德”，還包括行政機關(guān)的監(jiān)督，以及社會團體和人民公眾的監(jiān)督，用締造者的權(quán)力監(jiān)督和相對人的權(quán)利監(jiān)督，來實現(xiàn)行政自由裁量的自我控制。對待裁量權(quán)必須進行限定。對行政自由裁量的細化必須在有需要的情況下實施，若無必要，那么行政裁量基準便是臃腫的累贅，不會提升行政效率實現(xiàn)個案正義，而會拖垮具體的行政行為。

裁量基準雖然是行政機關(guān)制定，卻離不開最后的落實相對人，因此相對人及民眾的利益習慣必須是制定主體在制定時要考慮的問題。在制定過程中給予民眾充分的參與機會，強化雙方利益溝通，不僅是防止行政裁量因行政機關(guān)的一方意志而僵化，也利于相對人知法懂法，增強相互信任感。行政自由裁量的制定必須在合法的基礎(chǔ)上進行與民眾的溝通理解，雙方之間的利益訴求，維護正義所付出的代價，得到利益所付出的代價。公開公布是任何官方文件規(guī)范陽光化民主化的表現(xiàn)，它能夠讓民眾了解到發(fā)生了什么，發(fā)生了什么該怎么做，為什么這樣做。這是來自民眾的他律控制。

三、我國行政裁量基準制度的完善

（一）確立裁量基準的原則

隨著社會發(fā)展，司法審查必須拓寬其范圍來滿足社會需要，由此，尚未或之前并不滿足司法審查的部分行政裁量行為也將逐漸歸于司法審查，審查的標準和原則也會不斷完善和發(fā)展。而要適應(yīng)這一形勢發(fā)展的需要，就必須完善現(xiàn)有的行政裁量基準制度。

規(guī)范行政裁量基準，必須遵循相應(yīng)的法律原則，恪守公平正義。如要遵循過罰相當原則，這是行政裁量基準制度最基本的原則，追求個案正義，處罰必須要以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、情節(jié)以及社會危害程度相當。孟德斯鳩主張“按罪行大小定懲罰輕重”，這是刑法中一項原則，行政處罰也是一樣，作出的處罰應(yīng)當與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，必須首先遵循“過罰相當”的原則。

（二）行政裁量基準的多階段控制

行政疆域的擴展需要監(jiān)管控制的加強，單一的控制模式是行不通的，必須從多方面多階段控制行政裁量?；诖?，我國可以學(xué)習日本行政裁量基準制度，擴大行政裁量的適用范圍到行政許可，行政給付等領(lǐng)域，而不僅僅限制在行政處罰領(lǐng)域。通過事前、事中和事后三個階段的控制實現(xiàn)對行政裁量的有效控制。

1.事前控制。

即對立法方面制定主體作出明確界定。目前我國現(xiàn)行有效的法律有240多部，行政法規(guī)有690多部，地方性法規(guī)有8600多部，國家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章有30000多部，如此繁多的法律、法規(guī)、規(guī)章都可設(shè)置行政處罰，同時也是行政機關(guān)及其人員從事行政工作的依據(jù)，因此，認真歸納整理擁有行政裁量基準的法律法規(guī)規(guī)章，得以讓各級行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員在根據(jù)裁量基準處理個案時心有依據(jù)，可上溯裁量基準源頭。由此也可規(guī)范行政裁量基準的制定主體，最高層行政機關(guān)不適合作為行政裁量基準的制定主體，同樣最基層也不適合作為其制定主體，因為最高層不是直接執(zhí)法適用者，做不到具體問題分析，而最基層人員執(zhí)法素質(zhì)不高，難以勝任。行政裁量基準制度的制定，必須由高層的高法律素質(zhì)及基層的與實際緊密結(jié)合的兩方甚至是多方共同參與完成。

2.事中控制。

即對行政裁量基準的應(yīng)用在程序上作出限制，程序的正義是“看得見的正義”，而在美國，“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”成為一種傳統(tǒng)。實體法是公平正義的基礎(chǔ)，程序法是執(zhí)行，得以讓實體法的正義彰顯，而在實際操作執(zhí)法過程中，程序的公正往往要重于實體。因為正義的實體法若用專橫的程序去執(zhí)行，會加重實體法的惡，限制實體法的善，反之則可以限制或削弱不良效果。因此，行政裁量基準必須是正義健全的程序執(zhí)行。

3.事后控制。

事后控制即對行政相對人的救濟。美國人對行政裁量權(quán)采取寬松的司法審查，首先我國同樣可以將部分適用性強的行政慣例通過司法審查后納入行政裁量基準，并且對事后的司法審查局限于合法性審查擴寬到合理性審查。違法需追責，可以將審查中不合理的行政行為并給相對人帶來的損害進行行政賠償。

行政裁量基準制度雖然是行政主體為主的單方意思表示，但最終賴于相對人的支持。限制假借自由裁量基準出現(xiàn)的行政權(quán)濫用，規(guī)范從制定主體到個案具體實施，再到事后相對人理解支持的行政裁量基準，做到合法合理，有依有據(jù)，我們相信，隨著立法者和政法執(zhí)法者的努力，民眾的參與與監(jiān)督，行政裁量基準制度定然發(fā)揮其真正的意義，在實踐中確保公平正義。

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