淺論蘇南蘇中蘇北公共服務(wù)差異以及公共服務(wù)均等化

摘 要 公共服務(wù)作為承載城鄉(xiāng)公共服務(wù)的重要物質(zhì)載體，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的配置是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要途徑。公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“公共性”的重要體現(xiàn)，也是科學(xué)發(fā)展觀在社會(huì)領(lǐng)域的基本體現(xiàn)。近年來，江蘇省各個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)都在迅速的發(fā)展，都形成了比較健全的公共服務(wù)體系。但是江蘇省的不同地區(qū)的公共服務(wù)之間還是存在著差異，本文對(duì)蘇南蘇北蘇中的公共服務(wù)中的差異進(jìn)行比較分析，最后提出了促進(jìn)江蘇公共服務(wù)均等化的財(cái)政對(duì)策。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 江蘇省 對(duì)策 公共服務(wù)均等化

一、公共服務(wù)一般理論

公共服務(wù)的概念：

公共服務(wù)一般是指為社會(huì)公眾提供的全面的、基本的、非盈利性的服務(wù)。這個(gè)服務(wù)側(cè)重以下三個(gè)方面：第一，公共服務(wù)對(duì)象是大眾化的，一般以一定區(qū)域?yàn)閱挝?，向這個(gè)區(qū)域的公民普遍提供服務(wù)，而不是只為特定少數(shù)人提供服務(wù)；第二，公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)基本的服務(wù)，一般是為滿足人們?nèi)粘Ｉ钪谢拘枨筇峁┓?wù)；第三，公共服務(wù)突出非營(yíng)利性和平等性，旨在提供一種低價(jià)位非價(jià)格啟示的服務(wù)，以保證人們能夠持續(xù)、平等地消費(fèi)

二、 蘇南蘇北蘇中公共服務(wù)的比較

公共服務(wù)中的主要變量的對(duì)比研究：

（一）教育文化事業(yè)

基礎(chǔ)教育，不僅對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民族素質(zhì)提升和社會(huì)核心價(jià)值觀形成具有奠基性作用，而且還是幫助農(nóng)村孩子個(gè)體獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)、取得更高收入、改變經(jīng)濟(jì)地位的重要手段。同時(shí)相當(dāng)一部分教育收益通過受教育者外溢到社會(huì)，從而提高整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高民族的文化程度與道德修養(yǎng)水平。全面推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，既是我國(guó)當(dāng)前教育發(fā)展的階段性特點(diǎn)，也是我國(guó)教育改革和發(fā)展的制度性、方向性要求。在江蘇省，基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展并不均衡實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，就是要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化，這就既要大幅度提高農(nóng)村摹礎(chǔ)教育的供給強(qiáng)度，還要使農(nóng)村基礎(chǔ)教育供需相匹配，盡量減少供需節(jié)，這就需要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)民需求的變化狀況及影響因素。

近年來，蘇南地區(qū)不料加大教育投入，各項(xiàng)指標(biāo)位于全省、全國(guó)的前列，初步形成了規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一的格局。2005年僅無錫就有14萬農(nóng)民工子女接受教育，其中近12萬義務(wù)教育階段學(xué)生90.5%在當(dāng)?shù)毓k學(xué)校入學(xué)；財(cái)政撥款成為農(nóng)村義務(wù)教育投入的主渠道，如無錫市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占地方一般預(yù)算支出的比重已達(dá)到18%左右；目前蘇南5市高等教育毛入學(xué)率均已超過50%，南京2007年高等教育毛入學(xué)率達(dá)55.3%，實(shí)現(xiàn)了蘇南地區(qū)的高等教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從大眾化到普及化的歷史性跨越；蘇南職業(yè)教育發(fā)展水平在全國(guó)處于領(lǐng)先水平，職教與普教招生比例近年來一直保持在l：l左右。目前蘇南地區(qū)已普遍建立起以市（縣）區(qū)疾病預(yù)防控制中心、傳染病醫(yī)院（病區(qū)）、基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)衛(wèi)生院的城鄉(xiāng)三級(jí)疾病預(yù)防控制體系。體育事業(yè)不斷增強(qiáng)。以健身和休閑為主要內(nèi)容的全民健身運(yùn)動(dòng)在城鎮(zhèn)廣泛推行，全民身體素質(zhì)顯著提高。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施的比較

公共服務(wù)設(shè)施作為承載城鄉(xiāng)公共服務(wù)的重要物質(zhì)載體，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的配置是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要途徑?？v觀中國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展歷程.不難發(fā)現(xiàn)，從新中國(guó)成立后以制度外公共服務(wù)供給和工分制下的雙軌成本分?jǐn)倿轱@著特征的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度，到改革開放后家庭土地承包制的廣泛推行，農(nóng)民自身作為公共服務(wù)的供給者之一始終承擔(dān)著沉重的負(fù)擔(dān)。在規(guī)劃過程中過于強(qiáng)調(diào)政府理性而忽視農(nóng)村居民理性導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施的配套過分強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，這種城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施供給的失衡狀況不僅阻礙了農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育，基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi).城鄉(xiāng)居民人均收入的差距將高達(dá)5—6倍。

邳州市位于江蘇省北部，是“全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百強(qiáng)縣”， 邳州市公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀基礎(chǔ)較好，具體體現(xiàn)在：①在教育設(shè)施方面，全市共有幼兒園77所；在園幼兒5. 57萬；小學(xué)116所，在校學(xué)生11.87萬；初中35所，在校學(xué)生5.76萬；普通高中11所，在校學(xué)生3.25萬。②在文體設(shè)施方面，全市共有1個(gè)圖書館（藏書5萬冊(cè)）、25個(gè)文化站和4個(gè)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)。近年來，通過新農(nóng)村建設(shè)，邳州市公共服務(wù)設(shè)施配置取得較大的成就。

邳州市公共服務(wù)設(shè)施配置取得了很大的成效，公共服務(wù)設(shè)施總體配置水平優(yōu)于全國(guó)總體水平，但略遜于江蘇省公共服務(wù)設(shè)施總體配置水平，也有遜于蘇南蘇中地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施總體配置水平。

三、蘇南蘇中蘇北三大區(qū)域公共服務(wù)均等化的對(duì)策探析

（一）公共服務(wù)的階段性表現(xiàn)

公共服務(wù)是一個(gè)過程，通?？梢苑譃橥度?、提供、消費(fèi)三個(gè)階段。第一階段表現(xiàn)為通過財(cái)政手段完成的公共資金的投入，第二階段是具體的公共服務(wù)的產(chǎn)出環(huán)節(jié)，即由不同的部門、單位、機(jī)構(gòu)提供具體的公共服務(wù)，第三階段反映的是公共服務(wù)供應(yīng)的結(jié)果，具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域問、個(gè)體間的不同表現(xiàn)。

（二）江蘇推進(jìn)公共服務(wù)均等化面臨的主要問題

（1）區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

由于區(qū)域發(fā)展的梯度特征非常明顯，逐漸形成了以蘇南為中心，蘇中、蘇北外圍的現(xiàn)狀，區(qū)域發(fā)展的不平衡對(duì)于實(shí)現(xiàn)江蘇公共服務(wù)均等化帶來了制約和挑戰(zhàn)。因?yàn)樘峁┕卜?wù)的價(jià)值源泉來自于財(cái)政收入，財(cái)政收入越大，公共服務(wù)的總量就越大，所以地區(qū)問經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是公共服務(wù)差異的重要原因，聯(lián)系我省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，可以看到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于我省公共服務(wù)均等化根本上的影響。

（2）區(qū)域間公共財(cái)政投入差距大

雖然我省公共服務(wù)的財(cái)政投人在不斷增加，但是當(dāng)具體到省內(nèi)各市縣地區(qū)的公共財(cái)政投入時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)目前地方財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的投入的比重顯得較低，增速緩慢，而且在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在明顯的失衡，還難以滿足社會(huì)公眾對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)與農(nóng)林水利等方面公共服務(wù)的需求，尤其是在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)差距依然很大。

（3）財(cái)政制度不完善，財(cái)力與事權(quán)不匹配

公共服務(wù)的基本屬性決定了政府是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡供給的主導(dǎo)力量，在“服務(wù)型”政府理念的指導(dǎo)下，我國(guó)財(cái)政體制也在向公共財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)型，目前以公共服務(wù)支出為主的財(cái)政支出框架基本形成，但是財(cái)政資金的支出還不能保障公共服務(wù)供給均等化。我國(guó)在財(cái)稅體制改革后，財(cái)權(quán)層層上移而事權(quán)不斷逐級(jí)下放，上級(jí)政府的財(cái)政資金相比下級(jí)政府充裕，然而基本公共服務(wù)的支出大部分要由下級(jí)政府承擔(dān)，這樣在各級(jí)政府從自己本位出發(fā)分配財(cái)政資源的情況下，省級(jí)以下政府的財(cái)政實(shí)力極為有限，從而形成了各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的不匹配。另外，由于各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)尚未明確，包括省、市、縣、鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系，尚未按照公共服務(wù)均等化的要求理順，致使超越地方政府承擔(dān)能力的事權(quán)安排加速了地區(qū)間基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)差距，這種省、縣財(cái)政之間非直接的關(guān)系削弱了省級(jí)財(cái)政通過協(xié)調(diào)地方財(cái)政保障基層公共服務(wù)供給的能力。

（三）促進(jìn)江蘇公共服務(wù)均等化的財(cái)政對(duì)策

（1）重視財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展

基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于推進(jìn)均等化轉(zhuǎn)移支付制度。所謂均等化轉(zhuǎn)移支付，是指以客觀、科學(xué)地評(píng)估收人能力和支出需求為基礎(chǔ)，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)而實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付。均等化轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上就是各級(jí)政府間對(duì)財(cái)政資金的收入再分配，體現(xiàn)的是一種公平、公開、公正的財(cái)政分配關(guān)系。江蘇“十二五”規(guī)劃《建議》明確提出：把區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略深化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建三大區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，全面提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，這標(biāo)志著江蘇的區(qū)域發(fā)展由區(qū)域共同發(fā)展轉(zhuǎn)向了協(xié)調(diào)發(fā)展。重視財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，首先要從區(qū)域的自然地理、人口分布、發(fā)展水平等各方面差異出發(fā)，按照區(qū)域的不同服務(wù)需求進(jìn)行不均等的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；其次要在以中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付，蘇南地區(qū)從財(cái)力上支持蘇北地區(qū)，將有利于地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。

（2）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)的投入

促進(jìn)江蘇基本公共服務(wù)均等化，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該按照公共性的要求適時(shí)地進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，必須堅(jiān)持以人為本，將更多的資金投入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)人的全面發(fā)展。發(fā)揮財(cái)政的重要作用，根據(jù)各地不同的需求合理分配財(cái)政資源，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，進(jìn)一步加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等民生領(lǐng)域的財(cái)政投入，真正實(shí)現(xiàn)取之于民、用之于民，逐步實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福利。

（3）理順政府間財(cái)政關(guān)系，使財(cái)力與事權(quán)相匹配

我國(guó)基層政府是提供基本公共服務(wù)最為直接的一級(jí)政府，但是目前我國(guó)基層政府的財(cái)力卻是最為困難的。政為財(cái)之本，財(cái)政之基，因此做好基層政府的各項(xiàng)工作，離不開雄厚的財(cái)力作保障。當(dāng)前要推進(jìn)我省公共服務(wù)均等化，應(yīng)該要完善公共財(cái)政體制、改革現(xiàn)行公共服務(wù)管理體制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中財(cái)權(quán)與事權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。具體地，首先，應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府的事權(quán)。正確合理地界定各級(jí)政府的事權(quán)，是劃分政府財(cái)政支出責(zé)任的保障。主要責(zé)任的劃分應(yīng)該以法律形式予以明確，省級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)在于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展、環(huán)境的有效改善，還有各項(xiàng)公共服務(wù)的均等化實(shí)現(xiàn)等；而市縣級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)在于轄區(qū)范圍內(nèi)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。其次，應(yīng)該合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，應(yīng)該根據(jù)各級(jí)政府的管理責(zé)任，合理調(diào)整政府間的財(cái)力分配。省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域的不同公共服務(wù)職責(zé)，相應(yīng)地分配適度財(cái)政支持，完善省以下政府財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制，提供各個(gè)區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化水平，同時(shí)促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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