論行政聽證制度

摘 要 行政聽證制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，同時也是依法治國的核心構(gòu)成要素。我國在1996年制定的《行政處罰法》中首次規(guī)定了聽證制度，這在我國行政法程序上具有里程碑的意義。經(jīng)過十余年的發(fā)展已取得一定的成績，但是這無法掩蓋我國的行政聽證制度還處在初期，仍然存在著很多缺陷的事實(shí)。因此，健全和完善我國行政聽證制度，這對于促進(jìn)我國依法治國的進(jìn)程，具有重大的意義。本文從行政聽證制度的相關(guān)概念出發(fā)，分析我國行政聽證制度的發(fā)展情況及其存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞 行政聽證 作用 存在的問題 完善

一、行政聽證制度的概述

（一）行政聽證制度的內(nèi)涵

行政聽證，是指行政機(jī)關(guān)作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項(xiàng)或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的活動。聽證制度是促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法決策、依法行政，維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的一項(xiàng)重要制度。聽證制度是現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱性制度，是現(xiàn)代制度所追求的公正性與民主性的集中表現(xiàn)。

（二）行政聽證制度的理論基礎(chǔ)

行政聽證制度是一個“舶來品”，其法哲學(xué)基礎(chǔ)，一般認(rèn)為是英美普通法中的自然公正原則。在英國，行政聽證的理論源是自然法的基本法律原則即：自然公證原則，它一般被認(rèn)為是西方聽證制度最早的法律基礎(chǔ)。在美國，聽證制度的理論基礎(chǔ)，是正當(dāng)法律程序原則，它主要源于美國憲法第5條修正案和第14條憲法修正案正當(dāng)法律程序條款。根據(jù)這兩條款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在做出不利于當(dāng)事人的決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見。經(jīng)過50多年的發(fā)展，美國的聽證制度日益完善，堪稱世界聽證制度最完備的國家。隨后，歐洲大陸以及亞洲的日本等主要國家也相繼建立了聽證制度。在我國，行政聽證制度的理論基礎(chǔ)是依法行政原則。這是我國憲法規(guī)定的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本要求的體現(xiàn)。

（三）行政聽證制度在我國的發(fā)展

我國的行政聽證制度借鑒于西方，起步較晚，但發(fā)展較為迅速，在十余年的時間里，相繼在幾部比較重要的法律中確立了行政聽證制度。1996年3月通過的《行政處罰法》，首次從國家層面對聽證制度做了規(guī)定。該法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！边@是中國首次用法律的形式確立聽證制度的地位，對我國聽證制度的發(fā)展具有里程碑的意義，也是中國行政程序制度發(fā)展的重要突破。

其次1997年通過的《價格法》和2000年3月通過的《立法法》，又對價格決策和地方立法聽證做了規(guī)定。為聽證制度 法律法規(guī)關(guān)于聽證制度的規(guī)定，加速了聽證程序建設(shè)和聽證制度的實(shí)施推廣。

（四）行政聽證制度的作用

行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標(biāo)志，它也是規(guī)制公共權(quán)力行使的一項(xiàng)重要法律制度，體現(xiàn)行政的民主化和法制化：

1、對社會一般公眾或具體利害關(guān)系人而言，聽證制度的實(shí)施是公民參政權(quán)在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，使其意志在行政領(lǐng)域得到充分地表達(dá)、體現(xiàn)，這樣會進(jìn)一步激發(fā)他們的民主權(quán)利意識。

2、行政聽證可制度可在最大程度上限制了公權(quán)力的濫用，確保私權(quán)力不被隨意侵犯，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，作出公正的決定，使公權(quán)力與私權(quán)力之間找到了一個最佳的平衡點(diǎn)。

3、行政聽證制度有利于提高行政主體行使行政權(quán)的效率。聽證活動的參加者一般是多方的，既包括行政執(zhí)法人員，同時也包括許多不特定的相對人。這樣的制度在解決關(guān)系老百姓切身利益的重大問題時，往往能夠達(dá)到期待的行政效果，最終提高行政效率。

4、 從整個社會角度講，社會一般公眾或具體利害關(guān)系人通過聽證程序參與行政行為，使其直接與行政主體對話、協(xié)商解決利益沖突，使行政行為公開化，有助于培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)與公民之間的良好關(guān)系，促進(jìn)管理秩序的改善。

由上可知，行政聽證制度的作用主要體現(xiàn)在，它是公眾參與行政的有效途徑。它為相對人特別是行政行為有利害關(guān)系的一方當(dāng)事人提供一個陳述和表達(dá)自己意愿的機(jī)會，使相對人的參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，從根本上防止行政機(jī)關(guān)為自己的便利性而限制利害關(guān)系人參與權(quán)的不當(dāng)行為發(fā)生，有利于推進(jìn)社會的民主化和法治化。

二、我國行政聽證制度存在的問題及其原因分析

（一）存在的問題

1、聽證適用范圍過于狹窄且不合理。

相對于世界各國聽證范圍不斷擴(kuò)大的趨勢，我國對行政聽證制度范圍的規(guī)定就顯得相對狹窄。目前我國行政聽證只限于行政立法、政府指導(dǎo)價和政府定價的確定、環(huán)境影響評價、行政處罰和行政許可，對于行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付以及除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為等沒有規(guī)定聽證程序。這些狹窄的空間范圍已經(jīng)緊緊地束縛了我國聽證制度的發(fā)展。另外還存在不合理之處，如《行政處罰法》只規(guī)定了聽證僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定，《治安管理處罰法》規(guī)定吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定可以聽證，其他的具體行政行為被排除在聽證程序外。

2、我國行政聽證制度主體方面存在著一些問題。

聽證主體，一般指有權(quán)參加聽證程序、享有相應(yīng)權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的聽證程序參加人。當(dāng)前我國的聽證現(xiàn)狀是：負(fù)責(zé)調(diào)查、負(fù)責(zé)聽證、負(fù)責(zé)做出聽證結(jié)論的機(jī)構(gòu)均是同一個部門，這樣的施行模式存在著一個很大的漏洞，很難給相對人一個公正、公平的結(jié)果，必然會造成信任危機(jī)。

3、聽證主持人選任資格規(guī)定不明，素質(zhì)不高。

聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個聽證過程的核心人物，聽證主持人素質(zhì)高低，專業(yè)水平強(qiáng)弱直接關(guān)系到聽證活動進(jìn)展以及聽證結(jié)論。但在我國現(xiàn)行的法律中均規(guī)定，聽證主持人由行政機(jī)關(guān)指定產(chǎn)生，這樣規(guī)定，就等于行政機(jī)關(guān)單方面隨自己意愿指定本機(jī)關(guān)工作人員作“法官”，這樣的規(guī)定極大地強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，使其他聽證參加人處在一個相對弱勢的地位。另一方面，我國在聽證主持人的選任條件上也沒有做出相應(yīng)的明確規(guī)定。

4、聽證筆錄效力問題

行政聽證筆錄的效力在我國法律中未作明確規(guī)定。實(shí)踐中，行政相對人如果放棄聽證可導(dǎo)致無筆錄情況的出現(xiàn)，若相對人不放棄聽證，即使能夠得到聽證筆錄，但是在司法活動中其筆錄也可能無法發(fā)揮相應(yīng)的效力。

（二）原因及其分析

1、傳統(tǒng)原因以及行政人員自身觀念的束縛。

我國有著非常悠久的傳統(tǒng)文化，傳統(tǒng)思想文化已經(jīng)在人們心中根深蒂固，深深地影響著人們的思考方式，加上開國至今以政治為主導(dǎo)的社會方式，使得重實(shí)體輕程序的思想仍然束縛著當(dāng)前的許多行政人員。

2、公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄。

我國目前的實(shí)際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權(quán)聽證時放棄聽證，導(dǎo)致“立法上是先進(jìn)的，但作為這一制度的直接受益者卻不領(lǐng)情”的怪現(xiàn)象。公民法人對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機(jī)關(guān)，因而不愿訴諸于法律正當(dāng)程序。

3、我國行政聽證相應(yīng)法律建設(shè)的不完善。

聽證程序的正常進(jìn)行，依賴相應(yīng)的配套制度正常作用。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如前面說的主持人制度，連最基本的主持人選任規(guī)定都不明確。在實(shí)踐操作中更是存在很大的漏洞，如物質(zhì)保障制度。我國雖然規(guī)定聽證程序所需經(jīng)費(fèi)由行政機(jī)關(guān)支付，但是在實(shí)踐生活中，因行政經(jīng)費(fèi)往往不足，聽證程序所需花費(fèi)往往大打折扣，導(dǎo)致行政聽證在實(shí)行過程中不能很好地執(zhí)行。

三、 怎樣完善我國行政聽證制度

（一）從法律條文角度分析

1、進(jìn)一步擴(kuò)大聽證范圍

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！薄吨伟补芾硖幜P法》第九十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法舉行聽證。”我國目前僅規(guī)定了三種適用聽證的條件，對行政權(quán)涉及面日益擴(kuò)大的趨勢來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，我國應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政聽證的聽證范圍，將涉及普通老百姓切身利益，涉及公民人身自由的權(quán)力納入行政聽證的范圍。

2、行政處罰數(shù)額應(yīng)當(dāng)明確化

現(xiàn)階段我國《行政處罰法》只規(guī)定了“數(shù)額較大的罰款”應(yīng)當(dāng)聽證，這一規(guī)定顯然過于模糊，在實(shí)際操作中無法做到統(tǒng)一，同時也保留了較大的自由裁量權(quán)?，F(xiàn)階段我國應(yīng)當(dāng)明確實(shí)行聽證制度所需的最低數(shù)額，做到規(guī)范化，明確化。

3、強(qiáng)化聽證筆錄作用

聽證筆錄能夠完整的記錄聽證過程的每一個步驟，為行政機(jī)關(guān)做出聽證結(jié)論提供依據(jù)，同時也為解決當(dāng)事人以后的疑問提供證據(jù)。完善的聽證筆錄制度能夠最大程度的約束行政人員在整個活動中的公正公平。

（二）從建立各項(xiàng)聽證配套制度分析

1、完善聽證主持人基本制度

完善行政聽證的職能分離制度，保障調(diào)查人員和主持人員能夠做到職能分離基本要求，保持行政相對人的公正公平。這一點(diǎn)我們可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，建立一支相對穩(wěn)定、獨(dú)立的行政聽證人隊(duì)伍。固定聽證主持人，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，或指定專門人選，獨(dú)立負(fù)責(zé)組織行政聽證的主持工作，其地位和行使行政調(diào)查權(quán)的機(jī)構(gòu)或人員平等，雙方獨(dú)立行使職權(quán)，互不隸屬。通過立法逐步推行聽證官資格全國統(tǒng)考制度和行政聽證官的資格取得制度，由同時具備本領(lǐng)域?qū)I(yè)法律知識和相關(guān)行政管理經(jīng)驗(yàn)的人員報(bào)考，通過統(tǒng)考，取得聽證官資格。聽證官應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性質(zhì)，由專門機(jī)構(gòu)予以任免、考核，在任用、工資、任職、晉升、獎懲、考核、罷免等方面不受所屬機(jī)關(guān)的直接控制，并享有一定的行政豁免權(quán)，他們應(yīng)當(dāng)具有良好的品格、熟悉法律并具有所屬領(lǐng)域的行政管理經(jīng)驗(yàn)；他們應(yīng)僅以執(zhí)行聽證職務(wù)為限而不得從事與聽證不相容的工作；他們應(yīng)當(dāng)擁有主持聽證所必須的權(quán)力以及獲得行使這些權(quán)力的保障。

2、完善行政聽證物質(zhì)保障制度

我國行政聽證活動所需經(jīng)費(fèi)，一般由行政機(jī)關(guān)撥付，這樣也導(dǎo)致了我國的行政聽證無法做到完全的公正公平。物質(zhì)保障制度是行政處罰聽證運(yùn)轉(zhuǎn)的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。要從財(cái)政上給予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大的支持，才能保證執(zhí)法中不為所謂正當(dāng)需要而濫用權(quán)力。建議在行政執(zhí)法辦案中設(shè)立專款來推行該制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，并且不僅限于聽證的組織實(shí)施，還應(yīng)用于宣傳教育、人員培訓(xùn)、構(gòu)建必要的物質(zhì)設(shè)備等。

3、建立完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督制度

監(jiān)督機(jī)制是聽證運(yùn)轉(zhuǎn)公正合理的保障。要建立對違反聽證程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進(jìn)行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當(dāng)事人及其他聽證參與人合法權(quán)利等違法聽證程序規(guī)定的懲戒制度，追究違規(guī)人員的責(zé)任。要逐步形成一種包括司法審查、執(zhí)法檢查、執(zhí)法監(jiān)督、行政督察等在內(nèi)的多層次的監(jiān)督體系，將權(quán)力的老虎放到監(jiān)督的籠子里，保障權(quán)力的正常約束。

（三） 從依法行政的觀念分析

1、從行政人員的角度來分析

現(xiàn)階段我國行政人員在行政執(zhí)法過程中往往是追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視了行政權(quán)行使過程中程序的合法性。作為一名執(zhí)法的行政人員，他應(yīng)當(dāng)具有與之相對應(yīng)的執(zhí)法能力和法律素質(zhì)。但是行政人員在執(zhí)法過程表現(xiàn)出來的法律程序意識卻非常差。很多行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)至今都有這種觀念——只要事情沒有辦錯，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序上有瑕疵，是可諒解的。 這種現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和觀念是與我國提倡依法治國，建設(shè)法治國家的方針是格格不入的。

2、從公民的角度分析

現(xiàn)階段我國法律對公民的保護(hù)愈加全面，行政法律法規(guī)也規(guī)定了許多公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，但我國的法律普及程度不高，公民利用法律維護(hù)自己權(quán)利的意識比較淡薄，這使得我國的行政聽證制度在我國沒有得到很好的實(shí)施。在此，我們可以加大法律的宣傳力度，普及公民享有的權(quán)利知識，培養(yǎng)老百姓的民主素質(zhì)和參政意識。

四、結(jié)語

聽證制度是一個國家行政程序現(xiàn)代化、民主化的重要標(biāo)志，2004年7月實(shí)施的行政許可法對聽證程序再次確認(rèn)并予以規(guī)定，使我國行政聽證的法制建設(shè)又上了一個新臺階。我國的聽證制度比起西方國家雖然某些方面尚有不足，但展望未來，必會更加完善。隨著我國行政法制化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，作為行政程序法核心的行政聽證制度，必將得到完善。展望未來，我們期待一個理性的、成熟的行政聽證制度。

（作者單位：浙江省麗水市人民檢察院）