我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的問(wèn)題研究

摘 要 義務(wù)教育資源配置間的不均衡主要體現(xiàn)在地區(qū)、城鄉(xiāng)、校際間的配置不均衡。其中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的不均衡問(wèn)題尤為突出。本文從人力、物力、財(cái)力三個(gè)方面對(duì)城鄉(xiāng)資源配置的狀況進(jìn)行分析，分析造成資源配置不均衡的主要原因，進(jìn)而提出解決我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置問(wèn)題的策略和建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng) 義務(wù)教育 資源配置 均衡

一、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的現(xiàn)狀分析及問(wèn)題

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的現(xiàn)狀

（1）農(nóng)村校舍增長(zhǎng)較快，大部分省生均校舍面積城鄉(xiāng)基本相近。到 2004 年止，全國(guó)大部分省中小學(xué)生均校舍建筑面積城鄉(xiāng)已基本相近。農(nóng)村中小學(xué)新增校舍質(zhì)量明顯提高，許多校舍由土坯房改建成磚瓦房或樓房。

（2）教師學(xué)歷合格率進(jìn)一步提高。

（3）全國(guó)農(nóng)村學(xué)?，F(xiàn)代教育技術(shù)裝備水平有較大提高農(nóng)村小學(xué)每百名學(xué)生擁有計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)和建網(wǎng)學(xué)校比例也有所提高，許多學(xué)校計(jì)算機(jī)配備實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有。

（二）我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置存在的問(wèn)題

（1）教育經(jīng)費(fèi)投入的不均衡

自從改革開(kāi)放以后，中國(guó)的義務(wù)教育取得了飛速地發(fā)展，從2008 年秋全面實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)免費(fèi)教育開(kāi)始，我國(guó)教育在發(fā)展史上具有里程碑的意義。從1998年開(kāi)始，我國(guó)一些發(fā)展較快的大城市的市區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)開(kāi)始普及高中階段的義務(wù)教育。但是，我國(guó)在財(cái)政發(fā)面在教育經(jīng)費(fèi)總投入比例與世界其它國(guó)家相比所占 GDP 比例卻顯然偏低，而且我國(guó)在義務(wù)教育階段的財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)投入在城鄉(xiāng)之間的分配還很不均衡，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上，雖然國(guó)家逐漸加大了對(duì)農(nóng)村的投入，但是向偏向大城市的做法沒(méi)有得到徹底的改變，經(jīng)費(fèi)的投入城鎮(zhèn)中小學(xué)明顯高于農(nóng)村中小學(xué)。

（2）師資力量配備的不均衡

改革開(kāi)放后，義務(wù)教育階段教師的整體素質(zhì)都得到了進(jìn)一步的提高，中小學(xué)專(zhuān)任教師合格率也逐步提高，城鄉(xiāng)教師學(xué)歷合格率差距進(jìn)一步縮小。 隨著師范生的不斷增加，更多的優(yōu)秀師范畢業(yè)生加入到教師的師資隊(duì)伍，但是，也出現(xiàn)了越來(lái)越多的畢業(yè)生都要求留在大城市，很少的畢業(yè)生留在農(nóng)村，所以到目前為止還有部分農(nóng)村學(xué)校教師出現(xiàn)不足，而城鎮(zhèn)的教師還有超編現(xiàn)象，農(nóng)村學(xué)校教師進(jìn)不去、留不住問(wèn)題非常突出。

（3）辦學(xué)條件的不均衡

到2004年，全國(guó)大部分省份中小學(xué)生均校舍建筑面積城鄉(xiāng)已基本相近，然而實(shí)驗(yàn)設(shè)備等的投入還存在失衡問(wèn)題，大部分城市的教學(xué)設(shè)施設(shè)備和實(shí)驗(yàn)器材應(yīng)用盡有，采用多媒體教學(xué)，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)科技，提高了學(xué)生的創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)的精神，然而一些農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)的教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備等投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠使用，辦學(xué)條件還沒(méi)有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低要求。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡的原因分析

（一）不平衡的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我國(guó)教育發(fā)展的基本保障，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約著財(cái)務(wù)資源，教育資源的配置的結(jié)構(gòu)，模式和規(guī)模，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展的長(zhǎng)期存在，城市的發(fā)展比較迅速，但是農(nóng)村的發(fā)展極其緩慢，這逐漸拉大了城鄉(xiāng)的差距，總的資源投入量也出現(xiàn)越來(lái)越大的差異。在一部分人先富起來(lái)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，教育基金的投入較多，教育資源的配置比較先進(jìn)，這種不平衡的慣性在短期內(nèi)無(wú)法消除，從而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)資源配置出現(xiàn)不均衡。

（二）不健全的義務(wù)教育財(cái)政撥款體制

在我國(guó)當(dāng)前實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制，“以縣為主”的教育財(cái)政體制下，實(shí)施義務(wù)教育的財(cái)政撥款費(fèi)用來(lái)源，是由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行籌集和分配，中央和省級(jí)政府掌握主要的財(cái)力，但是他們對(duì)教育的投入?yún)s不是很大，他們主要在業(yè)務(wù)上對(duì)我國(guó)的義務(wù)教育進(jìn)行管理與指導(dǎo)，受不均衡的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，有些縣級(jí)政府的財(cái)政根本無(wú)力提供充足的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源配置不均衡的主要原因，由于經(jīng)費(fèi)不足，一些學(xué)校存在基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期得不到改善，教學(xué)設(shè)備缺乏，公用經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量的提高。

（三）不完善的義務(wù)教育投資管理體制

我國(guó)的義務(wù)教育投資實(shí)行的管理體制是“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”，中央政府把教育財(cái)政的投入權(quán)利下放給地方政府，由于一些地方政府官員的自律性不高，再加上對(duì)義務(wù)教育的不夠重視，管理體制不夠完善，分配體制存在漏洞，所以就造成了資源分配的不合理，而一些城市地區(qū)，對(duì)義務(wù)教育比較重視，資源分配盡量合理，這就會(huì)進(jìn)一步拉開(kāi)了城鄉(xiāng)差距。

（四）教育政策與法律法規(guī)存在漏洞

義務(wù)教育政策法規(guī)可以反映出國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的重視程度，對(duì)教育資源配置的影響非常大。《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育實(shí)施細(xì)則》當(dāng)中還存在著一些漏洞，影響著義務(wù)教育資源的均衡分配。教育政策和法律中，對(duì)補(bǔ)助做出的政策安排的方面比較少，這樣也會(huì)造成城鄉(xiāng)教育資源的不均衡。

（五）教育資源的充分利用存在差異

在現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展當(dāng)中，城市人口逐漸增多，城市的教育水平，師資力量大大高于鄉(xiāng)村地區(qū)，所以越來(lái)越的人們前往城鎮(zhèn)讀書(shū)，教學(xué)資源，教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施能得到充分利用，然而在一些鄉(xiāng)村地區(qū)人們對(duì)教育的意識(shí)比較單薄，不夠重視，中小學(xué)學(xué)生由于一些種種原因，學(xué)生輟學(xué)，學(xué)生留級(jí)復(fù)習(xí)的現(xiàn)象很多，這就浪費(fèi)了教育的經(jīng)費(fèi)，對(duì)教育資源的利用率不高。

（六）投入于義務(wù)教育的資金太少，政府以外的部門(mén)投入很少教育資金

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，是一個(gè)人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與教育的發(fā)展存在不平衡，投入到教育資源配置的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上人口的快速增長(zhǎng)，由于我國(guó)目前黑僅限于政府資金投入教育，國(guó)家的財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠義務(wù)教育多需要的投入。投入來(lái)源還比較單一，投資的機(jī)制還很僵化。我們要想辦法發(fā)動(dòng)的整個(gè)社會(huì)力量，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的積極性，增加對(duì)教育的重視程度，才能增加全社會(huì)對(duì)義務(wù)教育的投入，縮小城鄉(xiāng)的差距。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置均衡的策略

（一）努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距

農(nóng)村教育落后的根本在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后，因此要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)水平，增加經(jīng)濟(jì)收入，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，為教育創(chuàng)造優(yōu)越的發(fā)展條件，努力使優(yōu)質(zhì)資源在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)，這樣才能進(jìn)一步的縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距。

（二）完善財(cái)政投入制度，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制和合理的經(jīng)費(fèi)投入比例

我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，政府承擔(dān)主要的支出以及管理責(zé)任。近年來(lái)，雖然我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量有了很大程度的增加，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)總量比也有所提升，但相對(duì)于教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍然面臨著巨大的缺口，無(wú)論是學(xué)校的人員經(jīng)費(fèi)還是公用經(jīng)費(fèi)都是處于增長(zhǎng)的速度，就學(xué)人數(shù)部分年間急劇增長(zhǎng)或長(zhǎng)期平穩(wěn)增長(zhǎng)，這兩者增長(zhǎng)的乘積導(dǎo)致我國(guó)每年所需義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府財(cái)政實(shí)際支付的增長(zhǎng)速度。特別地，在我國(guó)當(dāng)前實(shí)行“以縣為主”的教育財(cái)政體制下，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，有些縣級(jí)政府的財(cái)政根本無(wú)力提供充足的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。由于經(jīng)費(fèi)不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校存在基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期得不到改善，教學(xué)設(shè)備缺乏，公用經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量的提高。因此，提高政府財(cái)政投入水平，逐步提高義務(wù)教育階段的生均公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改善辦學(xué)條件。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府間義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度是解決一國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足，特別是縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政困難的有效措施，因此，我國(guó)需要建立起規(guī)范的中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。具體來(lái)說(shuō)，縣級(jí)政府是義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的接受單位，首先必須明確各縣義務(wù)教育所需的最低經(jīng)費(fèi)，然后測(cè)算其財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，最后計(jì)算得出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供需差額。在供需差額確定后，對(duì)于供給小于需求的縣，差額應(yīng)由地（市）級(jí)、省級(jí)和中央依次根據(jù)各自的負(fù)擔(dān)能力，確定其承擔(dān)的補(bǔ)助金額。各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中，要均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，縮小城鄉(xiāng)的差距。

（三）完善有關(guān)義務(wù)教育投資的法律法規(guī)

面對(duì)教育經(jīng)費(fèi)分配，教育資源配置中一些問(wèn)題，有必要借助于法律法規(guī)來(lái) 保障公民義務(wù)教育的合法權(quán)益，引起人們對(duì)教育的重視，保障適齡兒童得到盡可能平等的教育。政府部門(mén)應(yīng)該保證教育資源的投入達(dá)到或者高于國(guó)家要求的最低水平，從而可以確保偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的學(xué)生得到盡可能公平的教育資源。

（四）合理配置辦學(xué)資源，逐步縮小城鄉(xiāng)間辦學(xué)條件的差距

城鄉(xiāng)間的資源配置存在較大的差異，資源配置差異將最終導(dǎo)致學(xué)校教育質(zhì)量的差異。修訂后的《義務(wù)教育法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》都對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，我國(guó)應(yīng)依據(jù)這兩個(gè)文件中的要求和規(guī)定，制定出義務(wù)教育辦學(xué)的基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)校校舍、圖書(shū)、儀器、設(shè)施以及信息化建設(shè)等提出明確規(guī)定。各省在符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)下，結(jié)合本省的實(shí)際情況制定出本省的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，制定出全面改善義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件的規(guī)劃和實(shí)施步驟?？h級(jí)政府應(yīng)積極推動(dòng)實(shí)行全縣內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展整體規(guī)劃，統(tǒng)一布局。合理配置縣域內(nèi)辦學(xué)資源，加快推進(jìn)基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的改造，盡快改善其校舍建設(shè)和教學(xué)設(shè)施建設(shè)，努力使同一類(lèi)型的中小學(xué)要達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得每個(gè)學(xué)生都能夠享有公平的教育。

（五）提高師資水平，省級(jí)統(tǒng)一合理配置教師資源

不僅要增加教師數(shù)量，使師生比達(dá)到合理的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該加強(qiáng)師資隊(duì)伍的建設(shè)，促進(jìn)教師的專(zhuān)業(yè)化，提高師資力量。具體來(lái)說(shuō)，建議政府和學(xué)校從以下幾個(gè)方面采取措施：（1）嚴(yán)格實(shí)施教師資格制度，從教師“入口”處保障教師質(zhì)量水平。目前，我國(guó)教師資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)偏低，尤其是小學(xué)教師的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)前主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)小學(xué)教師的最低學(xué)歷要求是大學(xué)及以上學(xué)歷，就連墨西哥、巴西、印度等發(fā)展中國(guó)家，小學(xué)教師的最低學(xué)歷要求也是大學(xué)程度，我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)卻僅為“具備中等師范學(xué)校畢業(yè)及其以上學(xué)歷”。因此，我國(guó)需要提升小學(xué)教師的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)；（2）通過(guò)加強(qiáng)對(duì)教師的培訓(xùn)，促進(jìn)教師知識(shí)的不斷更新，提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。比如可運(yùn)用在崗培訓(xùn)、定期進(jìn)修、遠(yuǎn)程教育等方式進(jìn)行鼓勵(lì)和要求教師通過(guò)繼續(xù)教育和再培訓(xùn)等方式提高學(xué)歷學(xué)位層次；（3）建立有效的教師考核制度，提高師資力量?？茖W(xué)有效的考核制度能為教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力機(jī)制，提高對(duì)教師教育教學(xué)能力考核的標(biāo)準(zhǔn)，并細(xì)化對(duì)教師師德的考核要求，涉及的考核內(nèi)容除了職業(yè)道德、學(xué)科水平、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、還應(yīng)包括對(duì)教學(xué)活動(dòng)和學(xué)生的認(rèn)知水平、制定教學(xué)方案、組織教學(xué)等方面的考核，甚至還要對(duì)教師進(jìn)行心理測(cè)試。

除了提高師資水平，合理配置教師資源，加強(qiáng)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)于教育質(zhì)量的均衡發(fā)展也是非常重要的。在師資的調(diào)配上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)甚至市域內(nèi)資源共享，建立合理的師資流動(dòng)機(jī)制。同時(shí)還應(yīng)不斷調(diào)整學(xué)校間的教師資源，將優(yōu)勢(shì)學(xué)校的超編教師調(diào)配到薄弱學(xué)校之中，并采取相應(yīng)優(yōu)惠措施鼓勵(lì)教師在學(xué)校、城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，從而保證師資力量的相對(duì)均衡。

（六）建立對(duì)貧困家庭學(xué)生的資助制度

為了促進(jìn)教育質(zhì)量的均衡發(fā)展，就需要建立對(duì)貧困家庭學(xué)生的資助制度，采取免費(fèi)提供教科書(shū)、助學(xué)金、生活補(bǔ)助，贈(zèng)送圖書(shū)和學(xué)習(xí)用具等方式對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受義務(wù)教育進(jìn)行資助，使一些貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)生能夠得到義務(wù)教育。

本文為2014年湖北省軟科學(xué)項(xiàng)目（2014BDH116）、2015年湖北省教育廳人文社科一般項(xiàng)目（15G021）、2015年中國(guó)物流學(xué)會(huì)與教育部教指委項(xiàng)目（JZW2015072）、2015年中國(guó)物流學(xué)會(huì)（面上課題）研究項(xiàng)目（2015CSLKT3-069）、湖北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“WTO與湖北發(fā)展研究中心”項(xiàng)目（W2015005）、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)管虛擬仿真實(shí)驗(yàn)教學(xué)項(xiàng)目、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究教育創(chuàng)新項(xiàng)目（2015JG01）成果。

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（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院）