我國社區(qū)治理的主要問題及對(duì)策探析

摘 要 目前，我國社區(qū)治理主要存在著社區(qū)治理行政化現(xiàn)象嚴(yán)重、社區(qū)自組織能力較弱、社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力不足、社區(qū)協(xié)同治理意識(shí)和水平不高、社區(qū)參與者性別與年齡失調(diào)等問題。因此，建議從這些問題入手，鼓勵(lì)社區(qū)治理的各參與主體共同努力，以期不斷提高我國社區(qū)治理水平，構(gòu)建和諧社會(huì)與和諧社區(qū)。

關(guān)鍵詞 社區(qū)治理 問題 對(duì)策

一、社區(qū)治理概要

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)是社會(huì)公共產(chǎn)品供給機(jī)制的構(gòu)建過程，是政府與社會(huì)分權(quán)的過程，是公民社會(huì)發(fā)育的過程，是民主完善的過程。

社區(qū)治理的主體包括街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、非營利組織以及社區(qū)居民等；社區(qū)治理的主要內(nèi)容包括民生、安全、環(huán)境及各類關(guān)系；社區(qū)治理的機(jī)制為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、居民自治”；社區(qū)治理的功能包括社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社區(qū)文化的繁榮、社區(qū)環(huán)境的美化、社區(qū)治安狀況的改善等等。簡言之，社區(qū)治理是自下而上社會(huì)治理的基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社會(huì)與和諧社區(qū)的需要，是培養(yǎng)公民意識(shí)與集體行動(dòng)的搖籃。

二、我國社區(qū)治理存在的主要問題

1、社區(qū)行政化現(xiàn)象依然嚴(yán)重

盡管我國政府在大力推動(dòng)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，但其思維定勢(shì)上的官本位和權(quán)力私有化意識(shí)仍然嚴(yán)重，把社區(qū)當(dāng)作行政區(qū)，用政府管理代替社區(qū)自治。其主要表現(xiàn)為基層政府和街道辦事處向居委會(huì)下沉了很多不屬于居委會(huì)工作范圍內(nèi)的事務(wù)，使得作為社區(qū)自治組織主體的居委會(huì)不僅沒有成為居民自治的“頭”，反而成了街道辦事處和基層政府的“腿”。

2、社區(qū)自組織能力較弱

社區(qū)治理離不開社區(qū)自組織的參與，但由于公民參與意識(shí)不強(qiáng)、參與機(jī)制不完善、參與效果得不到保證，致使社區(qū)居民自發(fā)結(jié)成各類團(tuán)體來參與社區(qū)治理的意識(shí)與能力不強(qiáng)，使得非行政性社區(qū)組織，如業(yè)委會(huì)、社區(qū)中介組織、物業(yè)管理公司、非政府盈利機(jī)構(gòu)等發(fā)展相對(duì)較弱，組織類型也比較單一，參與社區(qū)治理的程度較低。

3、社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力不足

由于供給主體較為單一、供給資金短缺、供給制度缺乏保障，使得社區(qū)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)不能滿足居民的物質(zhì)文化生活需要，居民反映的問題長期也得不到解決，比如社區(qū)環(huán)境臟亂差，公共綠地?zé)o人管理、垃圾無人清理，休閑健身設(shè)備缺乏，違章建筑增多等等，相關(guān)政策文件中規(guī)定的社區(qū)資源共享也是一紙空文，無法得到有效落實(shí)。

4、社區(qū)協(xié)同治理意識(shí)和水平不高

協(xié)同治理，意指關(guān)系協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行動(dòng)。然而由于政府行政越位或缺位，社區(qū)自組織在很大程度上仍是政府的輔助而缺少對(duì)社區(qū)治理的有效參與和獨(dú)立表達(dá)，社區(qū)居民缺乏社區(qū)意識(shí)而對(duì)社區(qū)公共事務(wù)淡漠，以及從事社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)人員的專業(yè)化程度不高等因素制約，使社區(qū)難以成為各方協(xié)調(diào)一致的共同體，直接影響社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的水平與質(zhì)量。

5、社區(qū)參與者性別、年齡失調(diào)

目前，大多社區(qū)都存在社區(qū)參與主體不平衡，總體參與率低的現(xiàn)象。參加社區(qū)活動(dòng)的主要人群為離退休的老干部、老黨員、老職工及中老年婦女，他們成為社區(qū)參與的主力軍，而在職職工或中青年人員則參與度很低。同時(shí)，很多社區(qū)缺乏專業(yè)化的社會(huì)工作者，使得對(duì)社區(qū)治理的參與能力不足，社區(qū)服務(wù)也缺乏活力、領(lǐng)域狹窄、服務(wù)方式單一。

三、提高我國社區(qū)治理水平的對(duì)策探析

1、轉(zhuǎn)變政府治理理念與模式

由政府栽培成長起來的社區(qū)并沒有脫離行政組織的特性，現(xiàn)在許多地區(qū)社區(qū)的公共權(quán)力如社區(qū)居委會(huì)，名義上來自公意和民選，但實(shí)際上卻是行政任命，社區(qū)的主要工作職能也是作為政府工作的延伸，完成政府交辦的工作，政府還控制著社區(qū)資源，對(duì)社區(qū)工作主要采取行政命令的方式，缺乏平等對(duì)話和共同協(xié)商。

因此，我們要根據(jù)善治的合作理念，促進(jìn)政府與公民對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理，建議政府對(duì)自上而下的社區(qū)管理體制及權(quán)力運(yùn)作方式進(jìn)行改革。一是明確改革的主要任務(wù)是理順關(guān)系、明確職責(zé)、簡政放權(quán)、重心下移、強(qiáng)化基層，讓社區(qū)按照“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的要求，完善社區(qū)基本功能，改變行政化傾向。二是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的民主化管理機(jī)制，遵循“以人為本”的原則，通過教育、引導(dǎo)、鼓勵(lì)、政策支持等手段和途徑調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，使之參與社區(qū)管理和建設(shè)，監(jiān)督社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)。三是改變政府單一主導(dǎo)的理念，確認(rèn)社區(qū)自組織和社區(qū)居民的重要地位，積極回應(yīng)自組織的合理需求和意見，充分尊重社區(qū)居民的人格和合法權(quán)利，在政府和自治組織及居民之間實(shí)現(xiàn)根本目標(biāo)上的一致，推進(jìn)各個(gè)主體積極協(xié)調(diào)參與社區(qū)治理的全過程。

2、加強(qiáng)社區(qū)自組織建設(shè)

社區(qū)自組織以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由社會(huì)成員自愿參與成立。社區(qū)自組織是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的有效載體，其健康發(fā)展可有效整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)群體利益，化解社區(qū)矛盾，提升社會(huì)服務(wù)，提高社區(qū)的自我建設(shè)能力。但目前我國的社區(qū)自組織或非政府組織在很大程度上仍是政府的輔助者，缺乏自身獨(dú)立性。

因此，我們要積極推進(jìn)社區(qū)自組織建設(shè)，加強(qiáng)政府與社區(qū)各類組織及社區(qū)成員的合作。一是要取消對(duì)社區(qū)自組織建立的行政障礙，對(duì)社區(qū)自組織實(shí)行登記備案制度，對(duì)符合登記條件的按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)予以登記，使其在社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)下，以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向，參與社區(qū)事務(wù)的管理和服務(wù)。二是要積極建立社區(qū)自組織的扶持機(jī)制，加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的扶持力度，通過扶持政策、社會(huì)資助以及項(xiàng)目委托等多種形式鼓勵(lì)社區(qū)自組織參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)公共服務(wù)的管理，同時(shí)對(duì)社區(qū)自組織進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)估以確保其誠信自律。三是要鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)力量積極加入社區(qū)自組織，例如居民可以通過參加業(yè)主委員會(huì)來參與社區(qū)治理中的交流、對(duì)話與決策，參與對(duì)社會(huì)事務(wù)的訴求，也可通過加入社區(qū)文體團(tuán)隊(duì)，來增進(jìn)居民之間的溝通和了解，且有助于社區(qū)形成良好的文化氛圍。

3、提高社區(qū)公共物品與服務(wù)的供給水平

社區(qū)公共物品與公共服務(wù)的供給是社區(qū)治理的主要內(nèi)容，是一個(gè)關(guān)系社區(qū)全體成員切身利益的廣闊領(lǐng)域，比如社區(qū)公共設(shè)施、社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)物業(yè)管理等都在其范疇之內(nèi)。社區(qū)治理的核心便是滿足社區(qū)成員的上述公共需求，其本質(zhì)要求就是社區(qū)公共物品與公共服務(wù)的有效供給。

因此，我們要明確社區(qū)公共物品與服務(wù)的供給主體，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，并建立有效的供給機(jī)制。一是政府組織要根據(jù)其代表利益的公共性與權(quán)威性，充分發(fā)揮其在提供公共物品與服務(wù)過程中的先天優(yōu)勢(shì)，成為社區(qū)中部分基本公共服務(wù)的直接供給。二是市場組織通過價(jià)格機(jī)制和私人替代，對(duì)社區(qū)內(nèi)市場性和準(zhǔn)市場性的公共物品與服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效供給，以提高供給績效，降低成本，增強(qiáng)回應(yīng)性。三是鼓勵(lì)社區(qū)自組織以及私營企業(yè)、其他志愿組織與個(gè)人積極參與其中，廣泛開展社區(qū)互助性公共服務(wù)，提供社區(qū)居民所必需的公共物品，提高社區(qū)居民的公共福利水平。同時(shí)，要明確劃分各供給主體的職權(quán)與責(zé)任并相互監(jiān)督，使各供給主體之間權(quán)利清晰、職責(zé)分明，防止越權(quán)、越位、缺位、缺職等現(xiàn)象的產(chǎn)生。當(dāng)然，拓寬資金來源，建立多渠道的社區(qū)融資體系也是完善公共物品與服務(wù)有效供給的應(yīng)有之義。

4、完善多中心的協(xié)同治理機(jī)制

協(xié)同治理是一種旨在探索以政府為主體、其他社會(huì)組織與社會(huì)服務(wù)者共同參與的新型社會(huì)公共事務(wù)管理模式，社區(qū)協(xié)同治理則要求在準(zhǔn)確把握不同治理主體特質(zhì)的基礎(chǔ)上，尋求有效的協(xié)作和對(duì)話機(jī)制，培養(yǎng)各治理主體的忠誠度和建立社區(qū)治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線，促進(jìn)社區(qū)共同體意識(shí)的形成及和諧社區(qū)的建設(shè)。

因此，我們要按照民主集中制的原則討論解決社區(qū)問題，建立協(xié)商機(jī)制和協(xié)商民主，學(xué)會(huì)對(duì)話技巧，以實(shí)現(xiàn)不同治理主體關(guān)系協(xié)調(diào)，統(tǒng)一行動(dòng)。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織在基層社區(qū)治理中的作用，協(xié)調(diào)好居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等社區(qū)內(nèi)各類組織之間的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)好社區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。二是政府支持機(jī)制，政府在社區(qū)治理中要制定政策、法規(guī)以規(guī)范社區(qū)行為，積極培育社區(qū)組織，動(dòng)員社區(qū)參與，激發(fā)社區(qū)居民的民主、自治意識(shí)，并為社區(qū)發(fā)展提供盡量充分的資金支持。三是社區(qū)共治機(jī)制，強(qiáng)調(diào)多元化的治理主體主動(dòng)參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，通過社區(qū)單位、社會(huì)組織、居民等共同參與社區(qū)公共事務(wù)的管理和建設(shè)，以達(dá)到資源共享、和諧共贏。四是居民自治機(jī)制，讓社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有參與本社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的目標(biāo)。

5、增強(qiáng)社區(qū)居民參與意識(shí)與能力

公民參與的程度和質(zhì)量是衡量一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)代化進(jìn)程的重要標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)著這種社會(huì)制度的發(fā)展水平，而社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的程度，無疑是公民參與的重要環(huán)節(jié)，直接影響著社區(qū)治理的質(zhì)量和運(yùn)行，但目前我國社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理的參與積極性不高，仍是動(dòng)員式參與模式且參與人群單一，有序性有余而有效性不足。

因此，我們要增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理的參與意識(shí)與能力，發(fā)揮其作為重要主體的應(yīng)有作用。一是居民利益社區(qū)化，培養(yǎng)社區(qū)概念、營造社區(qū)文化、增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同，通過開展形式多樣的社區(qū)活動(dòng)，吸引不同年齡段居民參與其中，以培育社區(qū)凝聚力，建立社區(qū)內(nèi)部良好的人際互動(dòng)關(guān)系，增進(jìn)社區(qū)居民的歸屬感、自豪感和責(zé)任感。二是加強(qiáng)社區(qū)居民自身素質(zhì)建設(shè)，居民通過社會(huì)學(xué)習(xí)，提高自身文化素養(yǎng)和政治素養(yǎng)，把自己塑造成有理性思維的并且能真正運(yùn)用文化知識(shí)和技參與公共政策活動(dòng)的參與者，同時(shí)積極培養(yǎng)本社區(qū)專業(yè)的社區(qū)工作人員。三是完善社區(qū)居民政治參與的渠道，居民自發(fā)或自覺地組織起來維護(hù)自身權(quán)益，表達(dá)自己的聲音，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的一種重要形式和渠道，社區(qū)居民通過建立各類社區(qū)自組織，開展互惠互利的志愿服務(wù)，為社區(qū)發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力，增強(qiáng)其自治能力。

綜上所述，社區(qū)治理是通過政府與社區(qū)自組織、社區(qū)居民及其他社會(huì)組織的共同努力，改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，最終走向和諧社區(qū)的一個(gè)過程。因此，針對(duì)目前我國社區(qū)治理存在的主要問題，還需要各個(gè)參與主體的共同努力，以提高我國社區(qū)治理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉佳.轉(zhuǎn)變治理理念 構(gòu)建和諧社區(qū)——試析社區(qū)治理中的居民參與問題[J].行政與法，2007（11）.

[2]夏志強(qiáng)，王建軍.論社區(qū)公共服務(wù)的有效供給[J].社會(huì)科學(xué)研究，2012（2）.

[3]楊云燕.淺談社區(qū)治理[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（7）.

[4]張洪武.在治理失效與社區(qū)善治之間[J].社會(huì)學(xué)與社會(huì)發(fā)展，2009（4）.

[5]鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[6]周雪怡.試析中國城市社區(qū)治理的問題和路徑選擇[J].企業(yè)家天地（理論版），2006（9）.

（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）