作為行政行為的行政補(bǔ)貼

摘 要 行政補(bǔ)貼是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)行政的工具，從行政法的角度觀之，具有形成性、給付性、授益性、可能產(chǎn)生第三人負(fù)擔(dān)效應(yīng)及法律保留相對(duì)示微的特征。行政補(bǔ)貼作為行政行為的一種表現(xiàn)形式，具有侵權(quán)可能性，應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查和建立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞 行政補(bǔ)貼 行政行為

一、形成性的履職手段

行政補(bǔ)貼作為行政行為的一種表現(xiàn)形式，具有將抽象的普遍立法予以實(shí)現(xiàn)的功能，我國(guó)《憲法》從第十四條到第二十六條規(guī)定一些國(guó)家的任務(wù)，如“推廣先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、建立健全社會(huì)保障制度、完善宏觀調(diào)控、發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)、發(fā)展自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展文化事業(yè)和保護(hù)文化遺產(chǎn)、改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等，行政補(bǔ)貼對(duì)于實(shí)現(xiàn)這些國(guó)家任務(wù)，無(wú)疑是一項(xiàng)重要的執(zhí)行工具。另外，2005年的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》也指出，“國(guó)務(wù)院及各部門要加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)涉及調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系”等方面，無(wú)一不與行政補(bǔ)貼緊密相關(guān)；公共服務(wù)中對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)，也是行政補(bǔ)貼身影多現(xiàn)的領(lǐng)域。

并且，作為國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)手段的行政補(bǔ)貼通常具有面向未來(lái)的形成性，如對(duì)粉煤灰綜合利用項(xiàng)目的補(bǔ)貼、對(duì)低污染排放小汽車減征消費(fèi)稅的補(bǔ)貼，正是在引導(dǎo)社會(huì)走向可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

二、行政給付的一種類型

日本和我國(guó)部分學(xué)者將行政給付可分為行政物質(zhì)幫助、行政供給和行政補(bǔ)貼三類。行政物質(zhì)幫助，是指行政機(jī)關(guān)在公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力或其他特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的具體行政行為。其外延包括優(yōu)待、撫恤、安置、補(bǔ)助、提供社會(huì)保障和最低生活保障、救災(zāi)扶貧等。行政供應(yīng)是指通過(guò)公用物、公共設(shè)施、公共企業(yè)等的設(shè)置和經(jīng)營(yíng)來(lái)為公眾提供日常生活中必不可少的公共服務(wù)的行政活動(dòng)。此乃在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的背景下，個(gè)人生存照顧已不能符合現(xiàn)實(shí)的需要，于是由政府承擔(dān)起此生存照顧的職責(zé)，由其投資建設(shè)供水、供電、供氣、供暖、公共交通、郵政等公共事業(yè)，但從事這些公共事業(yè)的企業(yè)普遍存在虧損，虧損又可區(qū)分為政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，政策性虧損是為實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定的社會(huì)公益目標(biāo)或生產(chǎn)指令性計(jì)劃產(chǎn)品，由于定價(jià)性原因而形成的虧損，這種虧損需要政府給予補(bǔ)貼才能維持經(jīng)營(yíng)，然而實(shí)際上的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損因?yàn)榇嬖谥畔⒉粚?duì)稱，在實(shí)踐中難于區(qū)分，而公用事業(yè)又關(guān)乎國(guó)家民生，不可以停止供應(yīng)，因而不能任其因經(jīng)營(yíng)性虧損而在市場(chǎng)中淘汰，最終也只能由政府承擔(dān)這部分經(jīng)營(yíng)性虧損；第三類行政給付便是行政補(bǔ)貼?？傮w而言，行政補(bǔ)貼屬于行政給付的下位概念，但三種類型之間的界限并不分明，行政物質(zhì)幫助和行政供應(yīng)尚可認(rèn)為是給付內(nèi)容的不同，但行政補(bǔ)貼更多的只是一種行政手段，完全可能運(yùn)用于行政物質(zhì)幫助或行政供應(yīng)的領(lǐng)域，如南京市白下、鼓樓、玄武區(qū)政府曾為鼓勵(lì)建設(shè)民營(yíng)養(yǎng)老院而給予每年每張床位1000元到1萬(wàn)元不等的補(bǔ)貼，就是將行政補(bǔ)貼的手段運(yùn)用于行政物質(zhì)幫助的體現(xiàn)。

三、對(duì)私人授益的行政行為

遍覽我國(guó)《SCM協(xié)議》與《反補(bǔ)貼條例》中所歸納的“贈(zèng)款，貸款，投股，貸款擔(dān)保，稅收減免，提供一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)，購(gòu)買貨物“等補(bǔ)貼方式，無(wú)一不具有授益的特點(diǎn)。而行政補(bǔ)貼作用于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與社會(huì)行政兩大領(lǐng)域，又表明這是一種國(guó)家作用于社會(huì)的外部行為，具體對(duì)象是對(duì)地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)或個(gè)人，最終都可以歸結(jié)為受體為私人。問(wèn)題在于，行政補(bǔ)貼所產(chǎn)生的私人受益究竟只是一種“反射利益”，還是可使相對(duì)人產(chǎn)生公法上的給付請(qǐng)求權(quán)這樣一種受法律保護(hù)的利益？一旦一種利益被認(rèn)定為“反射利益”，此種利益排除在司法救濟(jì)的范圍之外，若要跳出“反射利益”的輻射，就必須能從法律規(guī)范的目的中，找出相對(duì)獨(dú)立于公共利益的私人利益。而行政補(bǔ)貼存在著相對(duì)獨(dú)立的私人利益，如國(guó)家對(duì)在貧困地區(qū)投資的企業(yè)實(shí)施的行政補(bǔ)貼，其公共利益在于促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但直接被授予行政補(bǔ)貼的企業(yè)是具有獨(dú)立于此公共利益而應(yīng)受保護(hù)的私人利益存在，而且否定此種公法上的給付請(qǐng)求權(quán)，將在法律的效果導(dǎo)向上，導(dǎo)致行政補(bǔ)貼預(yù)實(shí)現(xiàn)的引導(dǎo)功能無(wú)法發(fā)揮。而承認(rèn)滿足法定條件的行政補(bǔ)貼相對(duì)人享有公法上的給付請(qǐng)求權(quán)，則意味著其補(bǔ)貼的申請(qǐng)被拒絕，被撤銷，都可以尋求司法程序的救濟(jì)，且由于行政補(bǔ)貼的給付性特點(diǎn)，將直接對(duì)行政訴訟的訴訟類型產(chǎn)生影響。

四、可能產(chǎn)生第三人負(fù)擔(dān)效應(yīng)的行政行為

按照行政行為對(duì)關(guān)系人所產(chǎn)生的法律效果進(jìn)行分類，可分為負(fù)擔(dān)行政行為、授益行政行為和混效行政行為以及具有第三人效力的行政行為。[3]行政補(bǔ)貼構(gòu)成授益行政行為已沒(méi)有疑問(wèn)，在附負(fù)擔(dān)義務(wù)的情況下，可能構(gòu)成混效行政行為，至于是否會(huì)對(duì)第三方造成負(fù)擔(dān)，則需要進(jìn)行更具體的分析。就國(guó)際貿(mào)易反補(bǔ)貼中對(duì)這一問(wèn)題的爭(zhēng)論而言，形成了兩派的觀點(diǎn)，一方認(rèn)為出口國(guó)的行政補(bǔ)貼將對(duì)進(jìn)口國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)?yè)p害，因而具有負(fù)面的外部效應(yīng)；另一方則認(rèn)為出口國(guó)的行政補(bǔ)貼會(huì)使進(jìn)口國(guó)的消費(fèi)者直接受益，此等經(jīng)濟(jì)福利遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害。從《SCM協(xié)議》的問(wèn)世，已經(jīng)說(shuō)明前者的觀點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng)，但這種觀點(diǎn)并沒(méi)有深入到何種行政補(bǔ)貼更可能產(chǎn)生負(fù)面外部效應(yīng)。行政補(bǔ)貼的負(fù)外部效應(yīng)可以從《SCM》中有關(guān)“專向性”的規(guī)定中探個(gè)究竟。“專向性”的概念形成于美國(guó)，其制定的1979年制定的《反補(bǔ)貼稅法》中提及政府補(bǔ)貼提供給特定企業(yè)、特定企業(yè)群體、特定行業(yè)者，這為行政補(bǔ)貼的分類提供了思路，進(jìn)而形成了“專向性”的概念，即政府補(bǔ)貼在法律上或事實(shí)上有差別地給予某些企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)，就構(gòu)成了“專向性”的補(bǔ)貼。而非專向性補(bǔ)貼，就是將補(bǔ)貼均等地給予所有的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，只要生產(chǎn)部門普遍地得到補(bǔ)貼，就不會(huì)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。在專向性的補(bǔ)貼當(dāng)中，又可以分為對(duì)特定企業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)、特定區(qū)域的補(bǔ)貼，在是否具有負(fù)外部效應(yīng)方面又有不同程度的差異，對(duì)特定企業(yè)的補(bǔ)貼，顯然會(huì)給同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者帶來(lái)負(fù)擔(dān)效果；而對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，則因?yàn)椴煌a(chǎn)業(yè)之間一般不存在直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，可以認(rèn)為不具有對(duì)第三方的負(fù)擔(dān)效果；至于對(duì)特定區(qū)域的補(bǔ)貼，因?yàn)檫@種類型的補(bǔ)貼實(shí)際上是對(duì)貧困落后地區(qū)的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼本就是為了糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡問(wèn)題所采取的對(duì)策，故而也不被認(rèn)為具有對(duì)第三方的負(fù)擔(dān)效果。除此之外，出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼，即禁止性補(bǔ)貼，則不需要像可申訴補(bǔ)貼那樣進(jìn)行實(shí)質(zhì)損害的證明，直接被客觀化的判定為具有第三方負(fù)擔(dān)效應(yīng)的行政補(bǔ)貼。

五、法律保留相對(duì)式微的行政行為

法律保留原則，又被稱為積極的依法行政原則，指行政權(quán)的行使，只要在法律有授權(quán)的情形下才能準(zhǔn)許實(shí)施。然而，行政具有多樣性和形成性特征，若完全不區(qū)分行政活動(dòng)的類型而固守此原則，那么就等同于將行政機(jī)關(guān)當(dāng)作了機(jī)械的傳輸帶，放眼今日之世界，需要充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，完全的法律保留將不符現(xiàn)實(shí)。就保留的事項(xiàng)范圍上而言，有“侵害保留說(shuō)”、“全部保留說(shuō)”、“重要事項(xiàng)說(shuō)”以及“機(jī)關(guān)功能說(shuō)”。干預(yù)行政將對(duì)公民的自由和權(quán)利進(jìn)行限制和對(duì)公民課以義務(wù)，需要由立法機(jī)關(guān)予以明確規(guī)定為限，侵害保留是法律保留原則所誕生的核心精神所在，因而是法律保留最基礎(chǔ)的內(nèi)容；“全部保留說(shuō)”是以民主原則和法治國(guó)家原則為立論的基礎(chǔ)，按照“全部保留說(shuō)”，一切行政行為，包括行政給付，都包括在立法保留的范圍之內(nèi)；“重要事項(xiàng)說(shuō)”與特別權(quán)力關(guān)系理論所發(fā)展出來(lái)的“重要性理論”緊密相關(guān)，都強(qiáng)調(diào)凡是涉及到國(guó)民的基本權(quán)利之實(shí)現(xiàn)與行使，以及涉及公共利益尤其是影響公共生活的重要的基本決定，都應(yīng)由法律來(lái)規(guī)定；“機(jī)關(guān)功能說(shuō)”乃在于“重要事項(xiàng)說(shuō)”之所謂“重要”，是一個(gè)空洞的概念，無(wú)法作為界限的標(biāo)準(zhǔn)，因而還得求諸于其他標(biāo)準(zhǔn)。正是在這一原因下，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院曾經(jīng)指出：對(duì)國(guó)家之決定而言，不僅以最高度的民主合法性為依托，尤須要求盡可能正確，也就是說(shuō)，按照機(jī)關(guān)之組織、編制、功能與程序方式觀察，由具備最優(yōu)良條件的機(jī)關(guān)來(lái)做國(guó)家決定。

概括的說(shuō)，“侵害保留說(shuō)”是底線，具體到某些行政補(bǔ)貼，若具有對(duì)第三人的負(fù)擔(dān)效應(yīng)，那么對(duì)這些類型的行政補(bǔ)貼當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用法律保留的原則；而“全部保留說(shuō)”，盡管民主與法治國(guó)家的理念有其理論基礎(chǔ)，但通常認(rèn)為，給付行政在法律保留上明顯不如干預(yù)行政那么嚴(yán)格；就“重要事項(xiàng)說(shuō)”而言，因?yàn)樾姓a(bǔ)貼是一種授益行為，通常不涉及到對(duì)基本權(quán)利的侵害，故而適用空間極為有限，但若對(duì)于基本生活保障的補(bǔ)貼，則應(yīng)當(dāng)納入保留的范圍；而“機(jī)關(guān)功能說(shuō)”，自然更加支持行政補(bǔ)貼在法律保留原則上的松化，因?yàn)樾姓a(bǔ)貼具有一些政策性的特點(diǎn)，這也就意味著將非常注重與變動(dòng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的調(diào)整，而行政機(jī)關(guān)是整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)中最接近社會(huì)現(xiàn)實(shí)的部分，故而更適于承擔(dān)行政補(bǔ)貼的設(shè)定與實(shí)施。因此，法律保留原則在行政補(bǔ)貼領(lǐng)域式微，但在具有第三人負(fù)擔(dān)效應(yīng)的事項(xiàng)上仍應(yīng)適用法律保留原則，特別是具有企業(yè)專向性和涉及禁止性補(bǔ)貼的事項(xiàng)，必須嚴(yán)格受制于法律保留原則。

六、對(duì)行政補(bǔ)貼的司法審查

行政補(bǔ)貼作為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的一種類型，具有職權(quán)性，在實(shí)施過(guò)程中有侵益可能性，即便法院在合理性審查問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)慎入，但在合法性審查的限度內(nèi)，救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是敞開的，不應(yīng)當(dāng)以行為類型或權(quán)利類型為門檻，將一部分對(duì)行政補(bǔ)貼的合法性提出爭(zhēng)議的自然人、法人或其他組織拒于門外，如對(duì)滿足補(bǔ)貼條件的相對(duì)人拒絕補(bǔ)貼，撤銷和廢止補(bǔ)貼、補(bǔ)貼對(duì)第三人造成負(fù)擔(dān)效應(yīng)等，應(yīng)當(dāng)允許自然人、法人或其他組織尋求司法救濟(jì)。另外，對(duì)于并不存在直接的利益受損人，但卻存在違法或?yàn)E用補(bǔ)貼的行為，有必要建立如納稅人訴訟一般的公益訴訟類型。

參考文獻(xiàn)：

[1]裘堅(jiān)建.行政補(bǔ)貼概念辨析——WTO和行政法的兩維視野[J].行政法學(xué)研究，2005（1）：4.

[2]劉飛.德國(guó)公法權(quán)利救濟(jì)制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：12-15.

[3]翁岳生.行政法（上冊(cè)）[M].北京：中國(guó)法制出版社，2002：637-640.

[4]楊解君.行政補(bǔ)貼特性探析[J].上海：法治論叢，2005（5）：62.

[5]翁岳生.行政法（上冊(cè)）[M].北京：中國(guó)法制出版社，2002：191-196.

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)研究生院）