論我國宅基地使用權(quán)制度的完善

摘 要 我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，為廣大農(nóng)民改善居住條件，維護(hù)其“住有所居”的基本權(quán)利提供了保障。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)背景發(fā)生的巨大變化，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的一些缺陷和不適應(yīng)性開始顯現(xiàn)出來。本文先概述我國宅基地使用權(quán)的立法現(xiàn)狀，然后剖析其在實踐中存在的問題，最后提出完善的建議。

關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán) 物權(quán)法 完善

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深化和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國現(xiàn)行法律制度對宅基地使用權(quán)的保護(hù)和利用效率方面的不足逐漸暴露出來。如何在既合法又合理的利用宅基地，實現(xiàn)公平公正和集約化，已經(jīng)成為宅基地使用權(quán)制度建設(shè)中的主要問題。

一、我國宅基地使用權(quán)制度的立法現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是我國特有的一種用益物權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法取得的在農(nóng)村集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權(quán)利。目前，我國并沒有專門調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律，有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定規(guī)范分散在憲法、民法、土地管理法等部門法中，實踐操作中更多的是依據(jù)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度包括以下基本內(nèi)容：

（一）權(quán)利主體特定

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種特殊的使用權(quán)。其特殊性主要體現(xiàn)在申請取得宅基地使用權(quán)的主體，只能是集體組織內(nèi)部的成員以戶為單位取得，其他人員則不能取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)（至少目前是不受法律保護(hù)）。當(dāng)然，也存在例外，回家鄉(xiāng)定居的港澳同胞、華僑，以及回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離休干部，需要使用集體所有的土地建住宅時，享有村民的待遇。

（二）依法定程序取得

農(nóng)村村民必須履行法定的申請手續(xù)，以戶為單位，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)后才能取得宅基地使用權(quán)，并應(yīng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。涉及占用農(nóng)耕用地的，還必須履行更加嚴(yán)格的審批手續(xù)。

（三）對宅基地上建筑物及附著物的所有權(quán)

擁有宅基地使用權(quán)的公民，有權(quán)在宅基地上建造房屋及附著物，有權(quán)在宅基地范圍內(nèi)建設(shè)其他生活或生產(chǎn)需要的建筑和設(shè)施，并對所建房屋和附著物享有所有權(quán)。宅基地使用權(quán)人有權(quán)在宅基地內(nèi)種植林木、花草、蔬菜，在宅基地空閑處修建其他建筑物、設(shè)施。該種植的林木、花草、蔬菜，修建的其他建筑物設(shè)施歸使用權(quán)人所有。

（四）使用期限沒有限制

現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的期限沒有作明確規(guī)定。由于在宅基地上建構(gòu)的房屋及其附屬設(shè)施屬于私人所有的財產(chǎn)，可以依法繼承，加之我國房地產(chǎn)法領(lǐng)域“房地一致”的基本原則，因此從理論上說，只要村民宅基地上的建筑物存在，則宅基地使用權(quán)就能由村民長期享有。

（五）不得單獨(dú)抵押

我國《擔(dān)保法》中明確規(guī)定，村民依法取得宅基地使用權(quán)，不能對宅基地單獨(dú)設(shè)定抵押。與此同時同時，《物權(quán)法》對與宅基地使用權(quán)的抵押也采禁止態(tài)度。

（六）受法律保護(hù)

依法取得的宅基地使用權(quán)，受到法律的保護(hù)，對于宅基地上的建房，與宅基地使用權(quán)同時受法律的長期保障，除非有法定事由，任何單位和個人都不得隨意剝奪和侵犯。

二、 我國宅基地使用權(quán)制度在實踐中的問題

宅基地使用權(quán)制度最早是為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，毫無效益可言，已經(jīng)逐漸與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不相適應(yīng)，因此在實踐中引發(fā)的問題越來越多，主要有以下幾個方面：

（一）宅基地使用權(quán)物權(quán)化受過多行政化的干擾

宅基地使用權(quán)制度充斥著公權(quán)介入的色彩，且宅基地的很多規(guī)制都是通過《土地管理法》來限定的，眾所周知，與物權(quán)法不同，土地管理法具有強(qiáng)烈的公權(quán)色彩，它本質(zhì)上是一部公法。在實際處理宅基地問題的過程中，從申請到審批甚至到取得、滅失，無處不充斥著濃厚的行政色彩，而行政的過多干預(yù)使得宅基地制度的規(guī)范人為因素逐漸增多，削弱了法律對其的規(guī)制。因此，要發(fā)揮宅基地使用權(quán)制度的功能，就必須限制其行政性。

（二）宅基地使用權(quán)無償性及其不利后果

宅基地使用權(quán)可以通過無償申請而取得，該制度的建立是為保障農(nóng)民的基本生活，無償性甚有必要。然而，正是由于無償性，也造成了一些不利后果。無償性使得該權(quán)利的取得成本相對較低，農(nóng)民取得土地后可能沒有愛惜并且利用，以致于土地的閑置現(xiàn)象十分嚴(yán)重。并且在實際操作的過程中宅基地管理制度方面的漏洞又過多，導(dǎo)致農(nóng)村的許多地方，尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村和城郊地區(qū)，許多條件良好的耕地被占用，如耕地旁邊的交通要道等，這樣導(dǎo)致耕地明顯減少，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（三）現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度較混亂

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，宅基地使用權(quán)是村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府共同管理的，但在實際中政府卻起了決定的作用。政府抑或集體組織管理存在混亂，使得農(nóng)村宅基地的規(guī)劃不合理，村莊分散且規(guī)模過小，由此導(dǎo)致許多閑置的宅基地、廢棄地和空白地的存在，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。此外，宅基地使用權(quán)分配上缺乏必要的監(jiān)督制度，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村干部見縫插針，利用土地牟取利益、欺壓農(nóng)民。宅基地管理制度的缺失很大程度上直接導(dǎo)致該種本應(yīng)利于農(nóng)民利于農(nóng)村建設(shè)的制度成為行政、權(quán)力的犧牲品，更加激化了農(nóng)村中間的各種矛盾，若不能形成一套嚴(yán)格的、規(guī)范的管理制度，宅基地使用權(quán)這一制度亦可能形同虛設(shè)。

三、完善我國宅基地使用權(quán)制度的建議

（一）宅基地使用權(quán)取得的條件

宅基地使用權(quán)的取得，是農(nóng)村村民享有權(quán)利和土地資源得到充分利用的前提，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。宅基地使用權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)符合以下條件：第一，農(nóng)村村民申請宅基地時，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向村民委員會提出申請，由村民委員會組織村民代表大會討論表決。表決通過，申請人即可同村民委員會簽合同，取得宅基地使用權(quán)。第二，為了嚴(yán)格宅基地的管理，強(qiáng)化事后監(jiān)督。村民委員會應(yīng)將本村宅基地的設(shè)定情況報縣級人民政府備案，由縣級人民政府確認(rèn)已經(jīng)設(shè)定的宅基地使用權(quán)。第三，為了節(jié)約用地，實現(xiàn)農(nóng)村居民點的合理布局。宅基地選址和村民住宅建設(shè)必須符合（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)土地利用的總體規(guī)劃，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)

現(xiàn)行法律沒有對宅基地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)作出明確的規(guī)定，這不利于保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益和土地效益的實現(xiàn)。

宅基地使用權(quán)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：第一，占有、使用權(quán)。占有、使用權(quán)是宅基地使用權(quán)人利用宅基地滿足其生產(chǎn)生活需要的前提和基礎(chǔ)，是讓農(nóng)村村民實現(xiàn)“居者有其屋”的社會保障理念的必然要求。只有擁有了占有使用權(quán)，宅基地使用權(quán)人才能在宅基地上建造房屋，用于生產(chǎn)生活。第二，收益權(quán)。宅基地使用權(quán)人對宅基地的收益權(quán)是指其利用宅基地獲得新增利益的權(quán)利，這種權(quán)利在傳統(tǒng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度體系中是被命令禁止的。但這一規(guī)定顯然不符合“物盡其用”的現(xiàn)代物權(quán)法理念。因而在構(gòu)建新的宅基地使用權(quán)法律體系時，可以允許農(nóng)村宅基地的出租行為，提高其利用效率，改善農(nóng)民的生活水平。

宅基地使用權(quán)人在享有權(quán)利的同時，也應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)。第一，宅基地使用權(quán)人不得改變宅基地的用途。宅基地是一項社會保障制度，是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)而設(shè)立的。因而農(nóng)民在對宅基地行使權(quán)利時，不得改變宅基地的用途。第二，宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)保護(hù)和合理使用其宅基地。土地資源是十分重要的自然資源，宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村宅基地的法律屬性和自然屬性對宅基地進(jìn)行合理使用，在宅基地遇到損壞的危險時，同時負(fù)有保護(hù)其不受損害的義務(wù)。

（三）宅基地使用權(quán)的消滅

現(xiàn)行法律并未對宅基地使用權(quán)的消滅作出明確的規(guī)定，這可能會導(dǎo)致宅基地使用權(quán)利用率的降低，造成土地資源的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，立法可以固定，出現(xiàn)如下情形，宅基地使用權(quán)消滅：第一，征收。農(nóng)村宅基地的征收， 是指國家為了公共利益的需要， 將農(nóng)村村民的宅基地強(qiáng)制性地收歸國家所有。農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)因征收而消滅時，宅基地人應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，且可以重新申請并取得宅基地使用權(quán)。第二，農(nóng)村村民喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。如果農(nóng)村宅基地使用權(quán)人喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，便不再是宅基地使用權(quán)的適格主體，其之前因這種身份而享有的宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)歸于消滅。第三，宅基地使用權(quán)人違法改變宅基地用途。農(nóng)村宅基地只能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人住宅建設(shè)用地，如果農(nóng)村村民改變宅基地的用途，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回該宅基地使用權(quán)。

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（作者單位：上海政法學(xué)院）