淺談當前基層檢察建議工作的現(xiàn)狀、問題及改進路徑

近年來，基層檢察院以檢察建議預防違法犯罪，特別是預防職務犯罪的方式被廣泛應用，檢察建議已成為基層檢察院依法履行法律監(jiān)督職能、推進基層平安法治建設(shè)的重要載體和平臺。下面以筆者所在基層檢察院為例，對當前基層檢察院檢察建議工作的現(xiàn)狀、問題及改進路徑談些粗淺看法。

一、基層檢察建議工作現(xiàn)狀

2012年1月至2015年6月，筆者所在院共發(fā)出各類檢察建議213份（按年度分，2012年37份， 2013年56份，2014年78份， 2015年1至6月42 份；按內(nèi)容分，預防職務犯罪與幫助發(fā)案單位整改建制方面105件，化解刑事民事涉案矛盾糾紛方面32件，規(guī)范司法與行政執(zhí)法方面77件，其他14件；按對象分，政法機關(guān)96件，政府部門與企事業(yè)單位109件，其他13件），獲反饋207份，獲反饋率為97.2%，獲評全省優(yōu)秀檢察建議、優(yōu)秀案例分析各1份。工作中該院十分注重檢察建議“四性”：

（一）注重檢察建議的針對性。在提出檢察建議前，充分了解發(fā)案單位情況，找出發(fā)案原因，使檢察建議一針見血指出其管理上薄弱環(huán)節(jié)，以促其整改。如該院2014年在縣畜牧獸醫(yī)局立辦8起貪污、賄賂、濫用職權(quán)窩案時，有的放矢提出了“加強法制教育、完善財務管理、規(guī)范權(quán)力運行、深化政務公開”等檢察建議，該局據(jù)此建議整改，通過采取“檢局聯(lián)建”、完善國家專項資金監(jiān)管、機關(guān)大型建設(shè)和大宗物資采買一律公開競標等措施，完善了制度，強化了管理，目前該局機關(guān)運行規(guī)范有序、隊伍面貌煥然一新，已呈現(xiàn)一派生機勃勃景象。

（二）注重檢察建議的及時性。在司法辦案中，該院一旦發(fā)現(xiàn)隱患，及時向發(fā)案單位提出口頭檢察建議，然后再根據(jù)問題的性質(zhì)及輕重程度，決定是否進一步提出系統(tǒng)、全面的書面檢察建議。如2013年6月，該院對全縣監(jiān)外執(zhí)行罪犯被監(jiān)管情況進行專項檢查時，發(fā)現(xiàn)部分基層司法所存在對監(jiān)外服刑人員脫管漏管問題，于是邊檢查邊提口頭檢察建議，要求迅速糾正。專項檢查結(jié)束后，該院向相關(guān)單位及其主管部門提出了書面檢察建議。通過落實該院建議，相關(guān)司法所查缺補漏糾正脫管漏管虛管監(jiān)外服刑人員5人。

（三）注重檢察建議的可行性。在提檢察建議前，邀請專家或發(fā)案單位領(lǐng)導及紀檢人員等商議檢察建議具體內(nèi)容，認真分析其可行性，防止檢察建議因難落實而成一紙空文。2012年該院在縣移民局立辦2起包括原局長在內(nèi)的受賄、貪污和濫用職權(quán)案，為確保國家專項資金安全和干部廉潔，該院在制作檢察建議中先后走訪了發(fā)改委、財政、審計、建設(shè)等部門專業(yè)人員、領(lǐng)導，就檢察建議書中部分條款的可行性向他們征詢意見。后縣移民局根據(jù)該院檢察建議，采取規(guī)范專項資金審批管理、強化資金流向監(jiān)管審計、實行項目負責人對項目資金安全終身擔責等措施全面整改，改出了新成績、新面貌，近3年該局未發(fā)生一起違法或嚴重違紀行為。

（四）注重檢察建議的實效性。為達到檢察建議預期目的，使檢察建議真正發(fā)揮推動法治平安建設(shè)的作用，該院十分注重檢察建議的實效性。一是加強溝通。發(fā)出檢察建議前，主動向被建議單位通報案情，與發(fā)案單位領(lǐng)導探討解決問題的對策，增強被建議單位落實建議的自覺性。二是定期回訪。發(fā)檢察建議時，明確告知被建議單位要將整改情況回復該院。該院在收到回復后，適時對被建議單位的整改情況進行回訪考察。三是注重督查。若整改不到位，注重協(xié)同被建議單位紀檢部門加強核查，督促整改。如2015年上半年，該院通過對發(fā)出檢察建議多次督查督辦，先后依法監(jiān)督相關(guān)部門將2名應當收監(jiān)執(zhí)行的監(jiān)外執(zhí)行罪犯予以收監(jiān)執(zhí)行。

二、存在問題與原因

從近年工作情況看，基層院檢察建議工作總體趨向良好，但實踐中仍然存在一些問題與不足，有待于今后努力克服解決。

（一）少數(shù)干警認識不夠。極少數(shù)干警對檢察建議工作重要作用認識不足，司法實踐中仍存在重打擊犯罪、輕檢察建議的觀念，沒有把該項工作放在更加突出的位置上去看、去做。個別人認為，發(fā)檢察建議是揭人家“短”，費力不討好，或認為該項工作是“老鼠尾巴上一棒槌”，為時已晚、作用不大。

（二）檢察建議剛性不足。由于立法上的缺位，檢察建議不具有法律上的強制執(zhí)行效力，檢察建議能否執(zhí)行完全取決于被建議單位的認識程度和是否配合。實踐中大多數(shù)被建議單位自覺執(zhí)行檢察建議，但也有極個別的存在消極應付現(xiàn)象，對此檢察機關(guān)除再發(fā)檢察建議外別無他法。

（三）工作管理仍需完善。行文制作有瑕疵，存在檢察建議書編號雷同、校對不細致等情況。有的檢察建議內(nèi)容比較空乏，問題剖析不深。制發(fā)檢察建議書的格式、內(nèi)容和發(fā)送對象等協(xié)調(diào)性不足，有時出現(xiàn)“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象，在形成工作合力和規(guī)模效應方面仍有較大空間。

（四）跟蹤落實有待深化。存在對檢察建議后續(xù)工作重視不夠情況，有的發(fā)檢察建議后，對被建議單位執(zhí)行建議情況很少做跟蹤訪問和動態(tài)監(jiān)督。有的只是輕描淡寫地問一下情況，沒有深入了解、認真監(jiān)督其執(zhí)行建議情況；個別人對被建議單位是否執(zhí)行建議或是否執(zhí)行建議到位采取聽之任之態(tài)度。

三、改進基層檢察建議工作路徑探析

檢察建議對于促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、保障民生民利、預防減少犯罪等發(fā)揮著十分重要作用，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，也是檢察機關(guān)參與社會治安綜合治理的一項重要任務，加強和改進基層檢察建議工作意義重大。筆者認為須從以下幾個方面加強和改進基層檢察建議工作：

（一）提高思想認識，筑牢司法為民理念。加強學習教育，讓基層檢察人員進一步深刻認識到，檢察機關(guān)結(jié)合履行法律監(jiān)督職能和司法辦案活動開展檢察建議工作，有利于更好地促進有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部監(jiān)督制約，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，有利于宣傳法制、教育群眾，預防和減少違法犯罪，有利于增強檢察機關(guān)的司法辦案效果，對于維護社會穩(wěn)定、保障民生民利，以及推動經(jīng)濟社會發(fā)展和平安法治建設(shè)起著不可替代的特殊作用，教育他們從恪守黨的執(zhí)政理念、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度去認識做好該項工作的重大意義，進一步提升他們加強和改進檢察建議工作的積極性主動性。

（二）完善法律規(guī)定，增強建議強制效力。檢察機關(guān)向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議是嚴肅的法律行為，如被建議單位不認真對待將直接影響檢察機關(guān)法律監(jiān)督效果，損害司法權(quán)威。綜觀司法實踐，若使檢察建議得到有效落實，除檢察機關(guān)要不斷提升建議質(zhì)量、嚴防濫發(fā)外，還應當建議由省級人大出臺關(guān)于加強檢察建議工作的決定，明確定性檢察建議為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能、服務社會治安綜合治理的一項非訴訟法律行為，明確規(guī)定被建議單位應當在規(guī)定時間內(nèi)將檢察建議情況反饋給檢察機關(guān)，存在異議可提出書面回復，逾期不執(zhí)行或敷衍應付的要追究相關(guān)人員違法責任，以法規(guī)形式賦予檢察建議強制性權(quán)威性，使檢察建議更好地發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

（三）強化工作管理，抓實內(nèi)部協(xié)調(diào)銜接。建立在檢委會領(lǐng)導下的以預防部門為主管、以各業(yè)務部門為主體、以綜合部門為協(xié)同的一體化綜合管理機制。各業(yè)務部門負責制發(fā)、跟蹤落實、異議復查和網(wǎng)上信息錄入，預防部門負責統(tǒng)一登記編號、上報備案、回復催辦、綜合分析和歸檔管理，綜合部門負責印制、蓋章與檢務保障，案管部門負責送達、接收回復或異議，以及對各業(yè)務部門信息錄入的管理、提醒和催辦，一名分管副檢察長或檢委會專委負責工作協(xié)調(diào)、審核簽發(fā)，嚴把質(zhì)量關(guān)。強調(diào)既分工又協(xié)作，突出工作協(xié)調(diào)銜接，堅持對職務犯罪與其他帶普遍性問題刑事案件一案一建議。通過專題培訓、科學考核、適當獎懲和優(yōu)秀建議評選等不斷提升檢察建議能力水平。

（四）著力跟蹤落實，務求建議取得實效。注重事前溝通，努力提升檢察建議科學性、可行性。堅持事后回訪，對反應迅速、整改有力的，建議綜治部門予以褒獎，對反應遲緩、整改不力的，應及時采取組織法制座談、協(xié)助健全制度、提供法律服務等方式促其提高認識、解決問題、落實建議，對極個別不予理睬或敷衍應付的，可向黨委或人大報告，借助領(lǐng)導機關(guān)的力量督促建議落實。完善抄報通報制度，必要情況下，在向發(fā)案單位發(fā)檢察建議時可向其上級主管部門抄報，對辦案反映涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上普遍問題的，在向發(fā)案單位發(fā)檢察建議的同時可向相關(guān)職能部門通報，對涉及同級政府部門問題需發(fā)檢察建議的，可提請上一級檢察院制發(fā)。

（作者單位：通城縣人民檢察院）