新型城鎮(zhèn)化需要新思維

“十三五”是我國城鎮(zhèn)化率超過50%以后如何發(fā)展的關鍵五年，是執(zhí)行《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的關鍵五年，也是新型城鎮(zhèn)化要在體制、機制探索上有重大貢獻的五年，更是新型城鎮(zhèn)化在調(diào)結構、穩(wěn)增長、惠民生等方面發(fā)揮重大作用的關鍵五年?？梢哉f，城鎮(zhèn)化將向何處去，關鍵要看這五年。

我們熟悉“昨天”的發(fā)展模式，也對“今天”的問題有所總結，并正著手設計“明天”的道路。問題在于，習慣了按昨天與今天的思維來規(guī)劃明天，難免會對未來的變化欠缺考慮。

研究“十三五”的路怎么走，不僅要對“十二五”進行客觀總結，還需對“十三五”及其之后的目標、方向、方式、方法進行前瞻性預測，以“后天”的思維來指導今天的行動。

四大“跟不上”

“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化建設領域有許多標志性的突破，有的是發(fā)展方面，有的是規(guī)劃認識方面，有的是政策文件出臺方面。例如，我國城鎮(zhèn)化率首超50%、“十八大”報告7次提到城鎮(zhèn)化，以及頒布首個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和首個城市群規(guī)劃，等等。但新的五年，這些過去的思路與行為能否跟得上前進步伐，又能否與時俱進地體現(xiàn)新目標和新趨勢？

事實上，眼下若仍然以舊思維套用新發(fā)展，將起碼存在四個方面的“跟不上”：

首先，目標跟不上。

在新型城鎮(zhèn)化建設及其試點中，部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化似乎在加劇地方割劇現(xiàn)象。比如，一些地方官員對“人的城鎮(zhèn)化”和就近、就地城鎮(zhèn)化的理解，僅僅是讓人口集中居住、趕農(nóng)民上樓等簡單做法，然后在本區(qū)域內(nèi)小范圍統(tǒng)計所謂的城鎮(zhèn)化率用來上報，應付任務。至于城鎮(zhèn)化的長遠目標和未來形態(tài)，幾近茫然。

其次，規(guī)劃跟不上。

一個明顯的現(xiàn)象是，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布后，各地也都制定了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，但卻存在著嚴重的千篇一律現(xiàn)象。地方上千差萬別的實踐、創(chuàng)新，并未反映在具體規(guī)劃中。

再次，方法跟不上。

例如，對于城在哪里建、人往哪里去的問題，很多官員、學者仍缺乏一個科學的研究方法，停留在估算和猜測層面。對于建設過程中的產(chǎn)業(yè)選擇也大多是紙上談兵，新的規(guī)劃手段并未充分采用。

最后，是改革跟不上。

新型城鎮(zhèn)化需要在體制、機制上做出許多改革探索、嘗試，有的需要讓地方“暫越雷池一步”。但新的改革內(nèi)容究竟是什么，允許地方上有哪些嘗試和創(chuàng)新等，往往還是一片空白。既有的限定性法律、法規(guī)、文件、指示仍然束縛著改革的雙腳。

以上這些“跟不上”，一旦無法解決，則勢必影響城鎮(zhèn)化的速度與質量。其中有些涉及觀念、理念，有些則觸及體制、機制，亟須決策層的改革動力和魄力，打破一部分既有的條條框框。

站在未來之上

前述的這些“跟不上”，指向內(nèi)容各不相同，但從時間軸上縱觀，涉及到城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念、方法、政策、行為等諸多方面。因此，唯有站在未來回看今天，才能明晰其中的差距及其解法。

其一，下一個五年，城鎮(zhèn)化的目標應定位于基本公共服務均等化，而非城鎮(zhèn)化率這一側重描述現(xiàn)狀的粗略指標。

有統(tǒng)計稱，我國城鎮(zhèn)化人口2013年底上升至7.1億人，城鎮(zhèn)化率達到53.73%，但其中卻仍有約2.34億的農(nóng)業(yè)戶籍人口，真實的戶籍城鎮(zhèn)化率僅36%，這遠遠低于一些發(fā)達國家80%的水平，也低于經(jīng)濟發(fā)展程度相近的發(fā)展中國家60%的均值。

著眼于城鎮(zhèn)化率并沒有錯，但放眼“十三五”“十四五”時期，我們的關注點應該更長遠、更核心、更趨向于本質，即瞄準基本公共服務均等化這一指標。

其二，下一個五年，城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)將千差萬別，或將超出今天的認識，將從一種與行政區(qū)劃相結合的經(jīng)濟現(xiàn)象不斷得到發(fā)展，最終超越行政區(qū)劃的束縛。

“十五”時期到“十二五”時期，開展了各類城鎮(zhèn)化試點，但試點對象均以市、縣等行政區(qū)劃作為單元來進行。這就存在一個問題，即城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，但城市群卻沒有在我國城鎮(zhèn)化進程中受到足夠重視。并且，一些實際上已經(jīng)成為城市的區(qū)域，仍按照“小城鎮(zhèn)”的規(guī)模、級別、方式方法來制定發(fā)展規(guī)劃。此外，新城新區(qū)這一類城鎮(zhèn)化中的突出現(xiàn)象，也在既有規(guī)劃中未得到充分體現(xiàn)。

其三，下一個五年，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的最大影響因素，可能存在于新技術運用方面。

當下，人們對于諸如“互聯(lián)網(wǎng)+金融”、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”等領域熱度甚高，卻遠未深入到對“互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)劃”的討論。事實上，“互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)劃”或許會引致規(guī)劃科學性的重大躍升，引致整個規(guī)劃技術路線的改革，引致公眾參與度的深化，以及引致整個規(guī)劃組織方式與管理方式的變化。

可以認為，對于改革和發(fā)展這一目標來說，規(guī)劃是龍頭;而對于規(guī)劃自身來說，“互聯(lián)網(wǎng)+”可能成為龍頭。當下存在的一些“規(guī)劃跟不上變化、方法跟不上方向”的難題也將從中找到答案，而這也將是“十三五”期間城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大變化。

最后，下一個五年，城鎮(zhèn)化的突破將是從點到面的改革突圍。這將解決存在于中央和地方間的長期矛盾：中央認為地方行動遲緩，地方則認為中央部門改革乏力，兩者互難“買賬”。

實際上，有關部門對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的支持至今未到位，土地制度改革也有待深化，呼吁良久的投融資體制機制改革也才剛剛開始，低成本設市的模式更是僅僅在極小范圍內(nèi)開展，等等，改革不易可見一斑。

在經(jīng)歷“十二五”這一對城鎮(zhèn)化日漸重視、充分討論的“立言”階段后，“十三五”這一“立行”階段，決策層應該真刀真槍地改革、創(chuàng)新和實踐，應該盡可能允許地方去試點創(chuàng)新，積累寶貴的改革經(jīng)驗，讓星星之火得以燎原。

（本刊記者聶歐、實習生石璐采訪整理）