通用機(jī)場迷途

6月27日，湖北省仙桃市長埫口鎮(zhèn)國網(wǎng)通航華中基地（仙桃通用機(jī)場）施工現(xiàn)場，機(jī)庫、航管樓等建筑已封頂，跑道土方工程正在進(jìn)行。該機(jī)場按計(jì)劃將于年內(nèi)投入使用，成為湖北省最大的通用航空機(jī)場。

全國其他地方如江蘇鎮(zhèn)江、安徽合肥、湖南株洲、四川自貢等，也在推動(dòng)通用機(jī)場建設(shè)。今年3月，中國民航局局長李家祥公開表示，2030年中國通用機(jī)場總量將超過2000座。也就是說，未來15年中國有望新建1600座通用機(jī)場，差不多能實(shí)現(xiàn)機(jī)場 “縣縣通”，還將撬動(dòng)一個(gè)或超萬億元級別的通航產(chǎn)業(yè)市場。

通用航空（General Aviation），是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)。

中國工程院院士劉大響對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說：“中國通用機(jī)場只有407座（含329個(gè)臨時(shí)起降點(diǎn)），數(shù)量太少，難以支撐作為21世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)重要增長點(diǎn)的通用航空產(chǎn)業(yè)大發(fā)展?！?/p>

公開資料顯示，美國可供通用航空使用的機(jī)場為1.9萬多座，連接5000多個(gè)社區(qū)，帶動(dòng)的通航產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值占到美國GDP的1%;同為新興國家的巴西也擁有約3350座通用機(jī)場，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國現(xiàn)有水平。

即使是2030年的2000座目標(biāo)，能否如期實(shí)現(xiàn)尚不確定。一位接近國家發(fā)改委人士向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，首要問題是審批難。由于通用航空產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)還處于起步階段，責(zé)權(quán)利以及審批管理流程尚未完全厘清，導(dǎo)致通用機(jī)場建設(shè)周期較長。且國內(nèi)通用機(jī)場往往短期難以盈利，部分地方政府和企業(yè)打著通用機(jī)場的旗號，去建設(shè)支線運(yùn)輸機(jī)場。

通用機(jī)場發(fā)展受限，直接影響了通用飛機(jī)的利用率，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)運(yùn)營困難。中國民航局運(yùn)輸司通航處處長靳軍號日前表示，國內(nèi)262家有正式執(zhí)照的通航公司中，除極少數(shù)具有國資背景的通航公司實(shí)現(xiàn)了盈利外，絕大多數(shù)經(jīng)營狀況欠佳。

如此境地自然難以吸引資本市場的關(guān)注。“如果看不到盈利的可能，我們寧愿不涉足該行業(yè)。”關(guān)注通航產(chǎn)業(yè)已有一段時(shí)間的中國金融租賃有限公司戰(zhàn)略投資部總經(jīng)理袁劍雄對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

低空空域管理等其他方面的問題，也影響了通用機(jī)場的發(fā)展。國務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室（下稱國家空管委）原副局長劉鋼對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說：“制約通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因有很多，要破解難題，中央層面得有一個(gè)部門來主導(dǎo)，聯(lián)合若干部門統(tǒng)一推進(jìn)?！?/p>

偏離的建設(shè)軌道

“通用機(jī)場審批難有兩種情況，一是申報(bào)單位自身缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致申報(bào)過程延長;二是審批程序有些繁瑣?！泵駹I的正陽通用航空機(jī)場發(fā)展有限公司（下稱正陽機(jī)場公司）總經(jīng)理伊小林對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

在《通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范》（下稱《規(guī)范》）于2012年6月正式實(shí)施前，通用機(jī)場長期缺乏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。中航工業(yè)集團(tuán)中國民用飛機(jī)開發(fā)公司副總經(jīng)理、中國民用機(jī)場協(xié)會(huì)通用機(jī)場與低空產(chǎn)業(yè)專業(yè)委員會(huì)主任王寅生對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者介紹，此前通用機(jī)場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一直參照運(yùn)輸機(jī)場執(zhí)行，區(qū)別之處在于，報(bào)批運(yùn)輸機(jī)場時(shí)要申報(bào)航線且須國務(wù)院批準(zhǔn)，報(bào)批通用機(jī)場時(shí)則相對簡單。

即使《規(guī)范》出臺后，由于對通用機(jī)場建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定仍然不夠明確，在執(zhí)行上，審批機(jī)構(gòu)往往還是參照運(yùn)輸機(jī)場的標(biāo)準(zhǔn)審批。

“建設(shè)一個(gè)通用機(jī)場要走50多個(gè)環(huán)節(jié)，通常情況下，從立項(xiàng)到運(yùn)營須3至5年時(shí)間?！闭枡C(jī)場公司副總經(jīng)理王建宏說。

2014年10月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定向地方政府下放通用機(jī)場等23類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限，這是政府部門持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)的重要體現(xiàn)，也為業(yè)內(nèi)公認(rèn)為通用航空發(fā)展的一個(gè)重大利好。但下放地方后，還是有較長的審批流程。發(fā)改、民航、空管等任何一個(gè)部門有不同意見，就通不過。

《規(guī)范》根據(jù)對公眾利益的影響程度將通用機(jī)場分為三類，第三類即臨時(shí)起降點(diǎn)，僅需滿足所使用航空器的最低運(yùn)行要求，并向有關(guān)方面報(bào)備即可。

伊小林表示，臨時(shí)起降點(diǎn)由于其不確定性，很難納入機(jī)場場地管理和使用許可的范疇，所以國內(nèi)大部分地區(qū)民航局對其建設(shè)管理不作具體規(guī)定。

同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，部分地區(qū)也想上馬更大型的運(yùn)輸機(jī)場，但該類機(jī)場審批要求更難。于是，部分地方政府和企業(yè)在《規(guī)范》出臺前上報(bào)的是臨時(shí)起降點(diǎn)，但按照其他類型的通用機(jī)場的規(guī)模建設(shè)，或報(bào)批的是通用機(jī)場，實(shí)際建設(shè)的卻相當(dāng)于支線運(yùn)輸機(jī)場。

為了防止此類現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生，有關(guān)方面曾出臺專門文件。中國民航管理干部學(xué)院機(jī)場系于一博士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，有關(guān)文件在一定程度上堵住了這個(gè)口子，但尚未完全遏制。

中國交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)副會(huì)長、國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原巡視員宋朝義也對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說：“前幾年，有些地方報(bào)批國務(wù)院的是通勤機(jī)場，通勤機(jī)場和通用機(jī)場基本上是一回事兒。但建設(shè)起來的都是較大機(jī)場，路子走的偏了。”

將通用機(jī)場變成支線機(jī)場，對通航公司的運(yùn)營沖擊也較大。中國民航大學(xué)機(jī)場系教授歐陽杰告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，由于技術(shù)原因，民航飛行的航線不允許通用飛機(jī)干擾，且民航飛機(jī)起降時(shí)的氣流對通用飛機(jī)也存在安全威脅，因此中國的支線機(jī)場往往不接受通用飛機(jī)的起降。

“通用機(jī)場建設(shè)要注意合理規(guī)劃問題，合不合適建，建什么類型的通用機(jī)場，避免一窩蜂現(xiàn)象。”中國航空規(guī)劃建設(shè)發(fā)展有限公司規(guī)劃咨詢研究院副院長陳陽對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

誰來投資

在業(yè)界的預(yù)期中，通用航空產(chǎn)業(yè)將像汽車產(chǎn)業(yè)一樣繁榮。通用機(jī)場則相當(dāng)于汽車產(chǎn)業(yè)所必需的高速公路。但通用機(jī)場短期內(nèi)盈利前景黯淡，為通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展抹上一層陰影。

海南瀚翔航空體育項(xiàng)目投資有限公司副總經(jīng)理李保軍對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，通用機(jī)場是一個(gè)公共性基礎(chǔ)資源，前期投入較大，回收較慢，“企業(yè)沒有獨(dú)立承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)，政府應(yīng)該承擔(dān)更多義務(wù)?！?/p>

“民營企業(yè)應(yīng)參與通用機(jī)場的運(yùn)營和管理，不應(yīng)投入大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！辈糠謽I(yè)務(wù)已實(shí)現(xiàn)盈利的精功通用航空股份有限公司總經(jīng)理張明定如是表示。

但從國外情況來看，通用機(jī)場投資主體并不都是政府。由中國城市臨空經(jīng)濟(jì)研究中心編著的《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的中國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究》一書數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，美國4642個(gè)公共通航機(jī)場，其中80%為政府所有，20%為私營。還有14451個(gè)私人機(jī)場，不向公眾開放，僅承擔(dān)14%的通航活動(dòng)。

于一介紹，美國通用機(jī)場的資金來源主要有三個(gè)方面：政府補(bǔ)貼、債務(wù)融資和營業(yè)收入。政府投資非大包大攬，而是要聚焦空側(cè)（進(jìn)入安全檢查和隔離管制區(qū)域內(nèi)）設(shè)施，鼓勵(lì)陸側(cè)（未進(jìn)入安全檢查和隔離管制區(qū)域內(nèi)）的商業(yè)開發(fā)。

李保軍說：政府應(yīng)該扶持通用機(jī)場建設(shè)，就像修建高速公路，給投資方收費(fèi)權(quán)利，并制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另一位不愿具名的業(yè)界人士則建議，政府成立專門的通用機(jī)場建設(shè)公司先行建設(shè)，然后找運(yùn)營主體來運(yùn)營，并予以補(bǔ)貼，從而正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

事實(shí)上，自2009年7月施行的《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》明確定性民用機(jī)場為“公共基礎(chǔ)設(shè)施”，包括運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場，要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵(lì)、支持民用機(jī)場發(fā)展。

但多位業(yè)內(nèi)人士表示，大部分通用機(jī)場在申報(bào)、建設(shè)過程中，都未得到政府相應(yīng)的資金支持，地方政府債務(wù)過重是一個(gè)重要原因，而且如何支持和補(bǔ)貼也缺乏相關(guān)規(guī)定。

更重要的或許在于：“誰又會(huì)去補(bǔ)貼一個(gè)看不到盈利前景的通用機(jī)場？”宋朝義說，希望通用機(jī)場的PPP模式能夠盡快找到共贏點(diǎn)。

對業(yè)界來說的一個(gè)好消息是，中國民航科學(xué)技術(shù)研究院通用航空研究室正在受托研究通用機(jī)場建設(shè)的扶持政策。該研究室主任張兵告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，政府補(bǔ)貼將限定于有公共服務(wù)職能的通用機(jī)場，服務(wù)于某一特定群體和區(qū)域者則不應(yīng)在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。

等待頂層設(shè)計(jì)

中國航空規(guī)劃建設(shè)發(fā)展有限公司規(guī)劃咨詢研究院副院長陳陽表示，通用航空是“天、地、人”三者關(guān)系的產(chǎn)物。天，是空域，但空域圖目前尚缺;地，是通用機(jī)場，可全國的通用機(jī)場布局規(guī)劃缺失，只有部分省份有該省的規(guī)劃;人，客戶群相對集中，具備市場消費(fèi)能力支持與政府發(fā)展意愿相協(xié)調(diào)，目前也未形成。

歐陽杰表示，目前空域管理方式讓通用機(jī)場的選址充滿不確定性。若想申報(bào)一個(gè)通用機(jī)場，須提供幾個(gè)場址供有關(guān)方面確定，但有關(guān)方面并不一定認(rèn)可申請人提供的場址，且不能提供可供具體選址的規(guī)劃圖。

同時(shí)，民航管理部門對非民航系統(tǒng)往往缺乏協(xié)調(diào)能力，難以從全國一盤棋的角度進(jìn)行規(guī)劃，這也是通用機(jī)場建設(shè)的難題之一。比如，民航管理部門無法掌握林業(yè)系統(tǒng)的通用機(jī)場數(shù)量并進(jìn)行有效管理。

2010年11月，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》。劉鋼表示，此舉意在改革中國低空空域管理體制與機(jī)制，由過去的粗放式管理逐漸向精細(xì)的管理方式轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)中國通用航空行業(yè)的發(fā)展。

2013年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作分工方案》，其中“大力發(fā)展通用航空”的牽頭部門是民航局，“加強(qiáng)機(jī)場規(guī)劃和建設(shè)”的牽頭部門是發(fā)改委。

國家空管委辦公室人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，低空空域的進(jìn)一步政策有望在今年年底前出臺。此次改革的一個(gè)重要任務(wù)，是把分割的區(qū)域形成片。通用機(jī)場建設(shè)受制于空域開放的問題有望得到有效解決。

張兵也介紹，在正在制定當(dāng)中的民航“十三五”規(guī)劃中，通用航空也已提升到了民航7個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之一的地位。

劉大響建議，成立國家級的通航管理委員會(huì)和通航協(xié)會(huì)，盡快制定通航法律、法規(guī)和必要的管理?xiàng)l例。加強(qiáng)政府對通航發(fā)展的引導(dǎo)，做到科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步發(fā)展、有序推進(jìn)。

通航小鎮(zhèn)過渡？

等待頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，目前的通用機(jī)場經(jīng)營者還希望能找到一條盈利捷徑。美國通航小鎮(zhèn)的成功案例成了國內(nèi)爭相模仿的對象。

目前，全美有500余個(gè)航空小鎮(zhèn)，主要是指服務(wù)于飛行愛好者的飛行社區(qū)，例如依托于堪薩斯州斯蒂爾曼（Stearman）機(jī)場的本頓空中花園（Benton Airpark），或類似云杉溪飛行社區(qū)（Spruce Creek）這類高端住宅型航空小鎮(zhèn)。

美國的通用機(jī)場一般不收取起降費(fèi)和停機(jī)費(fèi)，過夜才會(huì)收取一定費(fèi)用，主要以銷售航油營生。在美國通航業(yè)流傳著“百元漢堡包”的說法，即在機(jī)場加一次油、吃一個(gè)漢堡包的總價(jià)是100美元，其中漢堡包價(jià)格不足10美元，剩下的就貢獻(xiàn)給了航油。

“在中國，由于種種因素限制，通用機(jī)場想以售賣航油為生幾乎不可能。因此，誕生了具有中國特色的通航小鎮(zhèn)。”美國世興公司總經(jīng)理趙嘉國對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

中國的通航小鎮(zhèn)主要有兩類，第一類是依托通用機(jī)場，打造航空制造業(yè)，比如江蘇鎮(zhèn)江的大路通用機(jī)場。

江蘇大路航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司董事長顧珣告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，大路航空產(chǎn)業(yè)園區(qū)目前已引入涉航項(xiàng)目20多個(gè)，不過目前多數(shù)是圍繞國產(chǎn)大飛機(jī)C919的配套項(xiàng)目，大路通用機(jī)場自身并未實(shí)現(xiàn)盈利。

更多的是第二類通航小鎮(zhèn)，即依托通用機(jī)場開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目。比如，2014年6月，中航工業(yè)宣布將在全國建設(shè)50家左右愛飛客通用航空綜合體。

中航工業(yè)下屬的中國民用飛機(jī)開發(fā)公司副總經(jīng)理王寅生在2010年率先于國內(nèi)提出“通用航空綜合體”概念，他對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者介紹，這一概念是類似于美國航空小鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，不同的是，美國的通航小鎮(zhèn)一般不以盈利為目的，而國內(nèi)航空綜合體的開發(fā)都有盈利取向。

但中國房地產(chǎn)市場正處于低谷期，尤其是二三四線城市復(fù)蘇困難，以房地產(chǎn)開發(fā)為主的通航小鎮(zhèn)模式前景如何，業(yè)內(nèi)人士亦難判斷。

另一個(gè)阻礙在于，美國是先有相當(dāng)數(shù)量的飛行員，再發(fā)展通航小鎮(zhèn)。如果倒置發(fā)展，市場和安全問題將成為業(yè)界隱憂。

在伊小林看來，通航小鎮(zhèn)只是過渡性產(chǎn)品，是通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期、通航市場自身需求不足的衍生物，真正的通航小鎮(zhèn)需要在整個(gè)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟時(shí)才可能實(shí)現(xiàn)。

趙嘉國也認(rèn)為，在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)環(huán)境下發(fā)展起來的中國式通航小鎮(zhèn)，“必然會(huì)被市場淘汰?！?/p>