確權(quán)登記不是越快越好

近日，中國地理信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會向農(nóng)業(yè)部提交《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中存在問題的報告》，反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（下稱“農(nóng)經(jīng)權(quán)”）確權(quán)登記工作質(zhì)量低劣、作業(yè)單位虧損嚴(yán)重等問題。根據(jù)農(nóng)業(yè)部測算，完成農(nóng)經(jīng)權(quán)登記頒證工作的總體成本為30～40元/畝，但由于各地在招標(biāo)時有意壓價及各測繪單位之間惡性競爭，許多地方實際中標(biāo)價格遠遠低于農(nóng)業(yè)部測算的成本價。為降低成本，中標(biāo)單位在作業(yè)過程中亂象紛呈，如土地測量以室內(nèi)勾繪代替現(xiàn)場實測，權(quán)屬調(diào)查免去實地指界，農(nóng)民簽章找人代簽，等等。

這不免讓人擔(dān)憂，國家投入大量財政資金的惠民工程、民生工程、民心工程，或?qū)⒆兂蔂€尾工程、豆腐渣工程，本來利國利民的大事、好事，有可能會既損害農(nóng)民切身權(quán)益，引發(fā)社會矛盾，又難以滿足國家推動農(nóng)村建設(shè)及土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)要求。

無庸諱言，這些情況確有可能發(fā)生，因為類似的前車之鑒并不鮮見。對此，地理信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會建議通過采取規(guī)范招投標(biāo)工作，督促地方資金及時到位等措施來解決問題。這一看法，或許有些太過樂觀了。

其實，各地農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)登記中，實際中標(biāo)價格會遠低于農(nóng)業(yè)部測算成本價的原因，除了與各地在招標(biāo)時有意壓價及各測繪單位之間惡性競爭有關(guān)外，恐怕在更大程度上還與測繪單位對農(nóng)經(jīng)權(quán)登記頒證工作的復(fù)雜性、艱巨性預(yù)估不足有關(guān)。

真正在不動產(chǎn)登記發(fā)證一線跌打滾爬過的人大多都知道，不論是農(nóng)經(jīng)權(quán)，還是農(nóng)村宅基地和房屋登記頒證工作，其工作性質(zhì)從本質(zhì)上講可分為兩大部分：技術(shù)性工作，如實地測繪;政策性工作，如權(quán)屬調(diào)查。這兩部分工作的難度和側(cè)重點各不相同。

實地測繪等技術(shù)性工作，其難度往往是工作量大與時間短、人手少的矛盾，一般可通過增加人員投入，更新測繪工具，提高測繪效率等措施予以解決，這應(yīng)該難不倒各測繪單位。但對入戶調(diào)查等政策性工作，恐怕不是簡單通過加大人員投入、更新相關(guān)設(shè)備等措施就可以解決的。

隨著科技進步和測繪工具的更新，實地測繪等技術(shù)性工作越來越高效;但權(quán)屬調(diào)查等政策性工作，卻隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，越來越難了。眼下，權(quán)屬調(diào)查等政策性工作，主要面臨著三大矛盾：

其一，專業(yè)人員少與工作量大的矛盾。農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)登記工作的難點主要在于確權(quán)環(huán)節(jié)。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障，土地問題因此也就成為最易誘發(fā)農(nóng)村沖突的主要原因之一。這些年來，涉土信訪在信訪總量中的占比一直居高不下，土地確權(quán)的困難由此可見一斑。

實地測繪主要靠技術(shù)，依賴于現(xiàn)代測繪工具的便利，在師傅帶領(lǐng)下大中專畢業(yè)生通過短期培訓(xùn)一般就可以上崗;權(quán)屬調(diào)查則主要靠經(jīng)驗，調(diào)查者不僅需要熟練掌握確權(quán)的各種政策依據(jù)，更需要有與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民打交道的經(jīng)驗和技巧，而這些是不可能通過速成班培訓(xùn)來完成的。

另外，不論是農(nóng)經(jīng)權(quán)，還是農(nóng)村宅基地登記頒證工作，許多歷史遺留問題的權(quán)屬確認(rèn)，其復(fù)雜程度不會亞于醫(yī)學(xué)專家面對的疑難雜癥。而醫(yī)院為了保證患者的就診質(zhì)量，專家門診是嚴(yán)格限號的。比這更麻煩的問題在于，農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)相關(guān)工作歷史遺留問題的占比往往都不小。因此，在如今專業(yè)人員少、工作量又如此之大的情況下，如何保證農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)登記工作的質(zhì)量，是亟須解決的大問題。

其二，政府大力度推進與農(nóng)民不同步配合的矛盾。實地測繪等技術(shù)性工作，許多時候不需要農(nóng)民配合，測繪單位單方面就可完成。而權(quán)屬調(diào)查則必須在農(nóng)民的配合下完成。例如，土地四至調(diào)查，必須要在相鄰農(nóng)戶的配合下才能完成。

從某種角度說，現(xiàn)在的農(nóng)村可粗略劃分為兩種類型：一種是近郊的農(nóng)村，另一種是遠郊的農(nóng)村。近郊農(nóng)村外出打工人員少，對土地利益爭奪厲害，通常越靠近近郊，外出打工的越少，對土地爭奪得就越厲害;遠郊農(nóng)村則外出打工人員多，對土地利益關(guān)注相對較少，一般而言，越遠郊外出打工的越多，對土地利益的關(guān)注也相對越少。

農(nóng)經(jīng)權(quán)登記頒證在權(quán)屬調(diào)查時，在近郊最容易遇到農(nóng)民土地權(quán)屬糾紛，土地界址表相鄰農(nóng)戶不愿簽字蓋章等問題，這種糾紛一般都曠日持久，很難解決;在遠郊則最容易陷入農(nóng)民外出打工、土地界址表找不到相鄰農(nóng)戶簽字蓋章的尷尬境地。讓外出打工農(nóng)民整齊劃一、千里迢迢趕回家鄉(xiāng)來簽字蓋章，可能嗎？

其三，上層慎、中層急與基層怕的矛盾。不論是農(nóng)經(jīng)權(quán)，還是農(nóng)村宅基地和房屋確權(quán)登記頒證工作，上層始終都持審慎態(tài)度?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》明確規(guī)定，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實行自愿申請而非強制登記。農(nóng)業(yè)部對于農(nóng)經(jīng)權(quán)登記頒證工作也曾多次強調(diào)，各地要積極穩(wěn)妥開展工作，不求齊步走，不搞一刀切。對于農(nóng)村宅基地和房屋登記頒證工作，國土部也始終強調(diào)自愿申請而非強制登記原則。

然而，有些地方為了快出成績、出好成績，競賽著比誰的確權(quán)登記速度快、登記頒證百分率高。對農(nóng)村宅基地和房屋的確權(quán)登記頒證工作，有的甚至要求在一年之內(nèi)百分之百完成。對農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作也作類似要求。

這些情況，搞得基層無所適從、苦不堪言。上面千條線，下面一根針。不少一線干部反映，大量工作短期內(nèi)擠在一起，如果規(guī)范操作，不要說“五加二、白加黑”，即便是“三頭六臂，不吃不睡”也不可能完成。更何況，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，如果登記機構(gòu)登記錯誤給他人造成損害的，還要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

基層干部最怕的就是現(xiàn)在轟轟烈烈，事后秋后算賬。為避免現(xiàn)在風(fēng)風(fēng)火火地在短期內(nèi)完成，今后再花費數(shù)倍甚至數(shù)十倍的時間和精力來“消除”后遺癥，各種各樣的造假和欺騙也就應(yīng)運而生了。

土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，確權(quán)登記是土地制度改革的序幕。因此，為保證土地制度改革持續(xù)推進，確權(quán)登記工作能順利且保質(zhì)保量的完成，其工作推進速度就應(yīng)該服從于質(zhì)量。若非如此，最終導(dǎo)致爛尾工程、豆腐渣工程的出現(xiàn)，不但不會收到預(yù)期的效果，反而會使農(nóng)村改革的局面更加復(fù)雜和艱難。