大城市需要“土地財政”

在城市過上田園般的生活，漂亮的綠化帶點綴著低矮的小房子，寬闊的馬路穿梭其中……這大概是多數(shù)城市人的夢想。可最新一期《經濟學家》卻打破了這一遐想，它在封面文章《城市與空間》及研究文章《土地的悖論》中，提出了一個基本與“綠色城市”相違背的觀點：現(xiàn)在大部分大城市的規(guī)劃，人為地導致了土地資源稀缺、土地利用水平低，從而帶來巨大的經濟代價，因此建議各國決策者征收高額土地稅，并實行自上而下的城市規(guī)劃，讓大城市的房子蓋得更高更密、城市交通更快。而這似乎從側面為中國“土地財政”正了名：如果人口聚集城市產生經濟價值，那么以出賣土地來發(fā)展城市的方式就是正當?shù)摹?/p>

沉重的土地代價

世界經濟發(fā)展史上，土地的地位似乎一直在下降。18世紀的法國學者認為，土地是財富的根本保障。亞當·斯密將土地與勞動力、資本并列為生產的三大要素。然而，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，摩天大樓、人造肥料、鐵路、郊區(qū)的出現(xiàn)，讓土地的重要性大為降低。20世紀下半葉起，土地對GDP的價值比大幅下降，甚至有學者在20世紀70年代預言，土地與位置將不再重要。

可是，現(xiàn)在稀缺性——特別是在大城市中土地的稀缺性，再一次讓土地成為關注焦點。在過去10年中，香港土地的實際價格上漲了150%;倫敦中心梅菲爾區(qū)的住宅地產每平方米達5.5萬英鎊（折合8.2 萬美元）;曼哈頓的住宅地產每平方英里的售價高達165億美元。

《經濟學家》的文章從最基本的供需關系出發(fā)，探析土地稀缺背后的原因。哈佛大學教授愛德華·格雷瑟和巴塞羅那研究機構CREI的研究員賈科莫·彭澤圖（Giacomo Ponzetto）認為，信息技術革命使知識密集型產業(yè)利潤可觀，也使知識密集的大城市像磁鐵一樣，吸引來自四面八方的人們，城市重新成為全球經濟的核心。愛德華·格雷瑟和他的同事馬修·萊森哲還發(fā)現(xiàn)，在創(chuàng)意聚集的大城市，勞動力積累知識的速度更快。也就是說，大城市通過聚集知識和創(chuàng)意創(chuàng)造財富，吸引人口聚集。這也解釋了為什么中國北上廣的人口越來越膨脹。

人口聚集就必然導致城市土地稀缺？事實并非如此。如果每戶家庭按占地1英畝計算，一個得克薩斯州就足以容下整個美國。這就引出了當前大城市土地稀缺的第二個原因：城市規(guī)劃導致土地供應少，利用水平低。

19世紀末城市毫無節(jié)制地發(fā)展，引發(fā)貧民窟、犯罪率上升等一系列問題。城市規(guī)劃是決策者對城市無節(jié)制發(fā)展的矯正措施。近100年來，各國政府對城市土地規(guī)劃的規(guī)定越來越嚴格，現(xiàn)在看來似乎有些矯枉過正了。

例如，谷歌公司原計劃在硅谷的山景城建居住區(qū)，但因居民的寵物可能威脅當?shù)氐呢堫^鷹種群，該計劃遭到抗議。山景城的圣克拉拉是許多世界一流信息技術公司的總部，人口本應十分密集，可由于城市規(guī)劃，這里的房屋大都是獨門獨院，人口密度僅為每平方千米2300人，比人口密度本就不高的舊金山還要低3倍。

這種土地現(xiàn)象，造成了大衛(wèi)·李嘉圖所說的因資源稀缺獲得“意外之財”的現(xiàn)象。早在19世紀，李嘉圖就觀察到，糧食供應趨緊抬高糧價，擁有良田的地主突然發(fā)現(xiàn)自己的財富膨脹，可財富的獲得不是依靠創(chuàng)新，而是因為他碰巧擁有一種稀缺資源?，F(xiàn)在世界的土地情況也是如此，擁有土地就能輕而易舉獲得“意外之財”。

據(jù)耶魯大學教授羅伯特·席勒計算，經通脹調整后，美國建造新房的價格與1980年代相差無幾，但新房的購買價格卻同期增加了30%，有些城市（如波士頓與舊金山）的房價從1993年到2013年增長了60%。而房價貴的主要原因是地價貴。據(jù)伊利諾伊大學副教授大衛(wèi)·艾波爾和美國國會預算辦公室官員加百利·埃爾利希的研究，美國房價中，平均約1/3的成本源于土地，在城區(qū)這一比例達到近1/2。由此可見，在房價上漲中，獲益最多的是“地主”。法國學者托馬斯·皮凱蒂的研究認為，房產累積財富的速度遠快于經濟增長的速度。

人為造成的土地稀缺不僅導致財富的不公平，更重要的是它阻礙了勞動力的自由流動，影響經濟發(fā)展。高昂的住宿成本使勞動者不得不搬到房價較便宜、但效率低下的地方生活。一項研究顯示，如果沒有城市建設上的嚴格限制，舊金山灣區(qū)的就業(yè)將是現(xiàn)在的5倍。再加上收入損失和人才潛能的浪費，這一數(shù)字將是令人震驚的。而如果放寬美國城市發(fā)展的種種限制，美國的國民生產總值可提高6.5%—13.5%，也就是1—2萬億美元。幾乎沒有其他任何政策能做出如此巨大的貢獻。

更高、更快、更密集

對于如何破解大城市土地稀缺的難題，《經濟學家》給出的答案很簡單：征高額土地稅，以增加土地使用成本，讓開發(fā)商把建筑物建得更高;實行自上而下的城市規(guī)劃，讓城市交通更快，建筑物建得更密集。

在許多富裕的國家，土地增值稅只占總稅收很小的部分，但地稅是一個很有效的手段，因為房產所有者很難逃稅。盡管高額地稅會打擊投資的積極性，可它會鼓勵開發(fā)商對土地竭盡其能地開發(fā)，將樓房建得盡可能高，從而提升土地利用率。

放松城市規(guī)劃可能給大城市土地供應帶來較大變化。愛德華·格雷瑟和美聯(lián)儲研究人員萊文·薩克斯等人2005年研究了土地供應限制帶來的房地產成本，他們將此稱為“陰影稅”。1998年，這種“陰影稅”在華盛頓特區(qū)和波士頓是20%，在洛杉磯和曼哈頓是50%左右。倫敦政經學院的一項研究估計，由于倫敦西城區(qū)不合理的土地使用規(guī)定，辦公場所用地費用上漲了近800%;在米蘭和巴黎，土地使用規(guī)定使地價上漲了近300%。

也許有人會說，放松城市規(guī)劃，難道又要走19世紀城市無節(jié)制發(fā)展的老路嗎？《經濟學家》認為，就像放松移民政策會給國內就業(yè)帶來負面沖擊、放松全球貿易政策會給國內產業(yè)帶來負面沖擊一樣，放松城市規(guī)劃可能帶來貧民窟增加、犯罪率上升等問題，但這些負面效應是可以克服的。

不過，這兩項簡單的建議執(zhí)行起來都不簡單?，F(xiàn)在的城市土地政策對擁有土地的人群有利，征收高額土地稅將打擊富裕階層，他們的反對是顯而易見的。反對放松城市規(guī)劃的人群更加廣泛，從關心動物的環(huán)保人士到希望得到天價賠償?shù)尼斪討簟？沙鞘型恋叵∪眴栴}必須解決，因為沒有任何政策能讓世界產生10萬億美元左右的GDP增長。