城際鐵路窘境

2015年1月，國家鐵路局批準發(fā)布鐵道行業(yè)標準《城際鐵路設(shè)計規(guī)范》，自3月1日起實施。

這是我國第一部城際鐵路建設(shè)的行業(yè)標準，將為吸引地方政府和社會資本投資建設(shè)城際鐵路，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提供重要的技術(shù)支撐。

中鐵隧道集團副總工程師、中國工程院院士王夢恕告訴《財經(jīng)國家周刊》記者：“未來國家鐵路投資的重點將從東部地區(qū)轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)，從內(nèi)陸轉(zhuǎn)向邊疆，從重大干線轉(zhuǎn)向省級城際鐵路?！?/p>

但部分業(yè)內(nèi)人士表示，修建城際鐵路除了防止“大躍進”式發(fā)展，還存在路權(quán)之爭、融資環(huán)境亟需改善等老問題。

謹防“大躍進”

“目前，我國與發(fā)達國家鐵路旅客運輸比較，鐵路短途客運是短板?！辫F道部原副總工程師周翊民向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，大力發(fā)展市郊鐵路，及早規(guī)劃和建設(shè)省、區(qū)內(nèi)城際鐵路是當(dāng)務(wù)之急。

2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》指出，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。

這讓地方政府熱情高漲，紛紛推出城際鐵路規(guī)劃。在長三角，江蘇省蘇州市、無錫市均已規(guī)劃輕軌線路直接與上海地鐵相連;未來珠三角將形成以廣州、深圳、珠海為主要樞紐，覆蓋區(qū)域內(nèi)主要城鎮(zhèn)的城際軌道交通網(wǎng)絡(luò);陜西省正著手制定關(guān)中城際鐵路網(wǎng)二期規(guī)劃，未來關(guān)中主要縣城都將通上高鐵。

頻頻出臺的城際鐵路規(guī)劃也引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)憂。北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，應(yīng)該避免城際鐵路項目一哄而上，防止城際鐵路修建“大躍進”。鐵路的投資建設(shè)有自身規(guī)律，就是必須大運量，比如，一座10萬人的城市，就沒有修鐵路的必要性，否則無法管理。投資上馬城際鐵路項目，對于投資主體來說，需要對城際鐵路的市場需求進行考量，尤其是客流量相對偏少的西部地區(qū)，應(yīng)該慎重。

趙堅說：“如果一定要在客流量稀少的西部地區(qū)建城際鐵路，地方財政一定要跟上，不能都是借錢修建。因為城際鐵路帶有一定的公益性質(zhì)，與一般的商業(yè)項目有很大區(qū)別?！?/p>

路權(quán)之爭也是難題。國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員董焰對《財經(jīng)國家周刊》記者說：“投資修建城際鐵路，地方政府和中鐵總之間存在著一個矛盾，中鐵總有一貫的獨攬毛病，還想爭城際鐵路的修路權(quán)?！?/p>

早在2011年，就有媒體公開報道稱，中鐵總的前身鐵道部作出了全面退出地方政府城際鐵路投資、建設(shè)的承諾，不過，兌現(xiàn)較慢。

北京交通大學(xué)教授胡思繼對《財經(jīng)國家周刊》記者說：“城際鐵路的修路權(quán)應(yīng)該交給地方政府，中鐵總扮演的角色應(yīng)該是技術(shù)指導(dǎo)?！?/p>

融資難題

棘手的還有融資問題。

隨著中鐵總從地方城際鐵路中逐步退出，地方籌集鐵路建設(shè)資金的任務(wù)也變得更加繁重和艱難，全國多個省份都相繼發(fā)布了推進鐵路建設(shè)、進行地方鐵路投融資改革的意見，重點是放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、政府購買服務(wù)等措施，支持采用政府與社會資本合作模式推進鐵路建設(shè)。

從某種程度上來說，這等于是地方政府在吸引民資進入鐵路建設(shè)方面開了口子。

需要注意的是，原鐵道部在2005年和2012年分別出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》，但收效甚微。

趙堅認為，當(dāng)前融資困境不是單靠鐵路投融資體制改革就能解決，它涉及到政府和市場關(guān)系、鐵路發(fā)展戰(zhàn)略以及鐵路運輸管理體制，只能通過全面深化改革來破解。

因此本次各地鼓勵民資進入鐵路建設(shè)的效果到底有多大，尚是個未知數(shù)。中信證券分析師謝從軍對《財經(jīng)國家周刊》記者說：“從目前情況分析，鐵路盈利很難超過預(yù)期，區(qū)域的城際鐵路，尤其是中西部地區(qū)，客流量很難保證。”

此外，城際鐵路建設(shè)還受制于上座率和定價機制，除了滬寧、京津這些經(jīng)濟超發(fā)達、人流超密集的地區(qū)之外，一般而言，短期乃至中長期之內(nèi)都難以盈利，很難吸引民資進入。

“珠三角如果把力氣都放在城際鐵路上，那就都走歪了。沒有大量的客流，到時候必定是虧死?！壁w堅說，“鐵路建設(shè)的重點應(yīng)該從主干鐵路轉(zhuǎn)移到城市的通勤鐵路（連接中心商業(yè)區(qū)和城郊的鐵路）上來，跟城市化結(jié)合起來?！?/p>

事實上，中國大城市周邊一般沒有通勤鐵路，大城市的發(fā)展只能“攤大餅”。以北京為例，在其東部、南部50公里左右的區(qū)域內(nèi)難以出現(xiàn)百萬級人口的城市，難以形成大城市群，北京的集聚經(jīng)濟水平也就難以提高，這成為京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的絆腳石。

趙堅認為，不圍繞著城市群發(fā)展通勤鐵路，就會造成中國城市軌道交通車站只有單一的通過功能，無法創(chuàng)造商業(yè)價值，城市軌道交通建設(shè)和運營會成為政府的財政負擔(dān)，難以吸引社會資本。