政策性銀行改革：新征程or回頭路？

4月12日，中國政府網(wǎng)公布，三大政策性銀行深化改革方案獲國務院正式批準，其中“國家開發(fā)銀行要堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位”，“中國進出口銀行改革要強化政策性職能定位”，“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革要堅持以政策性業(yè)務為主體”。

三家政策性銀行成立于1994年，意在為“兩基一支”（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)和支柱產(chǎn)業(yè)）以及機電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購等領(lǐng)域提供金融服務，迄今已逾20年。其間，以國開行領(lǐng)銜的改制之路走走停停了十多年，其“政府與市場之間”的開發(fā)性金融亦一度成為三家機構(gòu)中最為大膽的改革嘗試。

然而多年來，三家機構(gòu)無一不在商業(yè)性和政策性業(yè)務的模糊邊界上難以分賬，還因此被詬病“搶了商業(yè)銀行的飯碗”，在監(jiān)管紅線上騎虎難下。

此次方案的落地，該是解決這一難題的舉措。但盡管還未揭開方案細則，僅從現(xiàn)有批復措辭中推敲，就發(fā)現(xiàn)該方案更多是關(guān)于資本約束、公司治理和機構(gòu)定位等規(guī)定，至于商業(yè)性與政策性業(yè)務的邊界劃分，以及政策性金融立法等核心問題，或許難者仍難。

已經(jīng)改了多少？

真正的改革，應該是始于陳元，很大程度上也終于陳元。其開發(fā)性金融，是迄今政策性銀行改制的最亮眼成果。

1998年4月，陳元從央行副行長調(diào)任相距兩公里的阜成門內(nèi)大街29號，主政國開行，在新辦公樓里一坐就是十五載，改制也從此拉開序幕。期間，無論是獨創(chuàng)“銀政合作”、推行三次信貸改革，還是市場化發(fā)債和開發(fā)貸款項目，以及市場化手段支持西部大開發(fā)等舉措，無不烙下他大刀闊斧的改革印記。

2013年4月，陳元因年齡離任開行，其在開行的改革生涯就此畫上句號。

他勾勒的藍圖，棋至中盤，還留下數(shù)萬億元平臺貸款和債信問題。

當時，一位開行“大員”斷定，很少有人能成功走完陳元這位戰(zhàn)略家的棋局，其思想和個人影響力均很難被復制。陳元一走，改制或有停滯之虞。

此次方案，要求國開行“堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位”，且須“充分利用服務國家戰(zhàn)略，依托信用支持、市場運作、保本微利的優(yōu)勢”，的確有為開發(fā)性金融正名之意。

在陳元眼中，開發(fā)性金融是依托國家信用，通過市場化運作來緩解社會發(fā)展瓶頸制約的金融支持模式。其核心，是通過銀政合作主動建設(shè)市場，把空白、缺失的市場培育成熟，實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。對此，央行行長周小川曾公開贊譽：“開發(fā)性金融脫胎于政策性金融。借此，國開行自組建以來，為國民經(jīng)濟發(fā)展立下了汗馬功勞，對整個金融體制改革做出了重大貢獻?！?/p>

而開發(fā)性金融的開山之作，乃上世紀90年代啟動的三峽工程。這一總投資1800多億元的全球最大水電站工程，最初并無商業(yè)銀行參與，唯有開行給出300億元貸款且獨家支持數(shù)年后，其市場融資機制才最終建立，商業(yè)銀行也才逐步跟進。在施工高峰的2002年，開行貸款占該工程融資總量近30%，長期貸款占比高達60%。

事實上，要在收益微薄的政策性項目中盈利實屬不易，保本微利是開發(fā)性金融的亮點之一。加之其打破了銀行資金在城建領(lǐng)域的限制，將金融和地方財政構(gòu)筑起融資平臺并形成利潤，以致在緩解城市高速發(fā)展的資金約束上，開發(fā)性金融居功至偉。

陳元在其所著的《政府與市場之間》一書中有過如此描述——“從我1998年到開行第一天起，國家就沒給過一分錢虧損補貼，只是通過每年返稅，完成了對開行最初500億元資本金的注資承諾。所以，開行的每一分錢都必須在市場當中運營出來”。

這一問題，另外兩家政策性機構(gòu)同樣無法避免。

然而很明顯，前述方案意在為當前建設(shè)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶以及新型城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略建立強有力的金融支持體系，但卻僅為開行給出了“保本微利”的提法，以及開發(fā)性金融的“靈活”框架。

這意味著，口行與農(nóng)發(fā)行或許還將繼續(xù)在政策性業(yè)務的微利或虧損中，艱難求解。

還要改什么？

事實上，三家機構(gòu)改制均已經(jīng)一波三折。

2008年國際金融危機以前，業(yè)界普遍對于政策性業(yè)務日漸減少、三家機構(gòu)應適時轉(zhuǎn)型達成了共識，但此后國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求未減，政策性投資成為了除財政政策和貨幣政策之外，補充經(jīng)濟增長力的重要手段。并且，政策性銀行在國際上也成為貫徹國家戰(zhàn)略、發(fā)出本國聲音時不可或缺的載體，以及眾多企業(yè)“走出去”的重要資金推手，其政治意義凸顯，改制進程因此暫緩。

但彼時，三家機構(gòu)的不少項目均依據(jù)商業(yè)化操作進行，一方面看重產(chǎn)業(yè)未來的現(xiàn)金流和風險可控能力，一方面也注重企業(yè)的擔保、抵押等支持能力，僅僅在產(chǎn)業(yè)選擇上比商業(yè)銀行更著眼長遠些而已。

當時，上任口行行長不久的央行原副行長李若谷，面對2008年之前持續(xù)了十多年的凈虧損和曾高達6%的不良率，提出向國際經(jīng)濟合作銀行轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略構(gòu)想，突破了單純的政策性業(yè)務，開創(chuàng)自營性業(yè)務，自擔風險、自負盈虧。

2009年，口行全年的表內(nèi)貸款比上年翻番，不良率和不良貸款亦實現(xiàn)“雙降”，當年稅后利率比上年增長近12倍。但這并不足以平息隨之而來的爭議——政策性銀行是否該有自營性業(yè)務，又該如何把握自營性業(yè)務的邊界？

李若谷曾表示，自營業(yè)務最多就是保本微利，其貸款利差比商業(yè)銀行平均利差低0.5個百分點左右。口行的政策性業(yè)務優(yōu)惠貸款利率通常低于發(fā)債利率。

這即是說，自營業(yè)務目前亦難以扭轉(zhuǎn)成本倒掛的頹勢。且前述方案中明確給出了口行須“堅持以政策性業(yè)務為主體，合理界定業(yè)務范圍”，并且要“強化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管”，大量原有的自營性業(yè)務可能因此遭遇“砍伐”。

至于農(nóng)發(fā)行，同樣存在著“政治賬”和“經(jīng)濟賬”算不清，因而滋生出一系列復雜問題的尷尬局面。如此等等，皆等著改制方案的落地來根除。

此次方案批復提及政策性和自營性業(yè)務邊界時，指出要“通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制”。具體卻言之不詳。冰凍三尺非一日之寒，分賬改革提了十多年卻懸而未決，此番能深度觸及核心問題嗎？

劃紅線or解癥結(jié)？

一位監(jiān)管層人士曾說，政策性銀行“四不像”的身份，一邊享受著國家信用發(fā)債融資，一邊與商業(yè)銀行真刀真槍搶市場，“吃皇糧還搶粳米”的非公平競爭行為有渾水摸魚之嫌，讓監(jiān)管層很為難。

也正是因此，監(jiān)管層提出了對開行發(fā)債信用“一年一審”的政策——銀監(jiān)會2012年發(fā)布《關(guān)于國開行債信有關(guān)問題的批復》，稱開行在2013年底前發(fā)行的人民幣債券風險權(quán)重為0%，且暫視同政策性金融債處理。但之后的風險權(quán)重，將據(jù)開行商業(yè)化改革和債券市場發(fā)展的實際情況，另行研究確定。

此類問題在前述方案中會否有解？方案會否因此給出足夠的“干貨”？

首先，該方案強調(diào)補充資本金。據(jù)悉，三家機構(gòu)的資本充足率將統(tǒng)一按10.5%的標準執(zhí)行——中央?yún)R金公司無疑將很快出手;其次，方案明確要求三家機構(gòu)完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu);第三，方案首次明確將強化資本約束機制，或能因此停止之前對約束機制的坊間爭議。

具體到2014年9月獲批的農(nóng)發(fā)行方案中，下一步改制擁有四大重點：一是強化政策性職能定位，明確政策性業(yè)務范圍和監(jiān)管標準;二是進一步補充資本金;三是建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu);四是將業(yè)務鎖定于農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基建的中長期信貸領(lǐng)域。

然而，無論是強化資本金和內(nèi)外部監(jiān)督，抑或規(guī)范治理結(jié)構(gòu)和保障運營安全，均顯示該方案把風險管控提到了重要位置，盈利問題則居于其次。接下去，改革的任何動作，都將圍繞此次劃定的紅線進行。

吃一塹長一智，在經(jīng)歷了政策性銀行“搶商業(yè)銀行飯碗”的那幾年后，監(jiān)管層意識到其在地方融資平臺、光伏產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域的迅猛優(yōu)勢，因而最終給出了“先管住風險再說”的監(jiān)管態(tài)度。

當然，三家機構(gòu)的身份一旦確立，去年國開行獲得央行1萬億元PSL棚改融資的案例將會再次上演——其機構(gòu)本身的意義也將超出金融機構(gòu)范疇，成為政府宏觀調(diào)控的重要工具。

所以，這一次改制方案的落地，是對過去20年來商業(yè)化改制探索的全面修正。就算暫時還不能解開核心癥結(jié)，不能算清楚其政治賬和經(jīng)濟賬，甚至還可能讓既有的改革走上一段“回頭路”，但終歸會因為經(jīng)濟社會發(fā)展對政策性金融回歸的急迫需求，落成一場皆大歡喜的故事。