宅基地改革從城鄉(xiāng)結(jié)合部入手

2015年1月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標(biāo)志著“三塊地”的改革啟幕。然而，如何改革農(nóng)村宅基地管理制度，促進(jìn)外出打工農(nóng)民宅基地的有效利用，仍是未解之題。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地閑置的問題逐步顯現(xiàn)。很多進(jìn)城打工的農(nóng)民基本上都住在城市，只有逢年過節(jié)才回去，這就形成進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在打工地租房居住，在老家仍保留宅基地的城鄉(xiāng)“兩頭占地”的格局。

對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說，宅基地不只是物質(zhì)的存在，保留它是為了住有所居，滿足生存的需要，更是為了居有所安，滿足他們內(nèi)心的安定和歸屬感。同時，他們保留宅基地還是為了自己在百年之后能回歸故土，有個歸屬之地。

宅基地閑置的另一個原因是，當(dāng)下規(guī)模龐大的新生代農(nóng)民工開始逐漸摒棄農(nóng)村的“祖宅”。這群人不想回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，但既不能享受城市人的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房待遇，也沒有支付能力在城市購房、實現(xiàn)永久遷移。于是，他們大多選擇掙錢后在離家較近的縣城買房。

實際上，中國的城鎮(zhèn)化缺乏的正是讓農(nóng)民從社會底層上升到中產(chǎn)階層的路徑。目前，中國城鎮(zhèn)化率雖已達(dá)到52%，可只有37%的人有城鎮(zhèn)戶口，也就是說，在城鎮(zhèn)生活的很大一部分農(nóng)民工并未享受到城市的福利。

如今的農(nóng)民，早已不再像以前那樣渴望獲得城市戶口。他們大多租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，進(jìn)城打工的目的只是為了能回到家鄉(xiāng)過更好的生活，城市只不過是一個過渡。因此，當(dāng)前的農(nóng)村土地制度改革可以從改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地制度入手。為此，已經(jīng)在城市有穩(wěn)定工作、有城市社保的人口就要放棄農(nóng)村的土地。

具體來講，首當(dāng)其沖的是要改革宅基地使用制度，建立宅基地退出機(jī)制。這項改革涉及農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的方方面面，是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。因此，必須要為宅基地退出預(yù)留充足的時間和政策空間，給農(nóng)民留出充分的準(zhǔn)備、過渡和適應(yīng)的時間，切不可盲目冒進(jìn)。對于進(jìn)城打工的農(nóng)民工，沒有在城市安頓下來之前，不能勉強(qiáng)他們退出宅基地。而且，政府不應(yīng)過于積極地介入，要做的是建立各種保障制度，保證改革順利進(jìn)行。

同時，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革也要跟上。中國規(guī)定土地出讓凈收益的10%用于建造公租房，但受益人口不包括農(nóng)民工，只是城市內(nèi)部低收入人群，這樣做推進(jìn)的只是城市的自我現(xiàn)代化，是在回避城市化的實質(zhì)內(nèi)容。

現(xiàn)階段而言，讓外省、外地務(wù)工農(nóng)民能享受當(dāng)?shù)氐墓夥空?，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更有意義?？煽紤]將這些務(wù)工人群納入保障房體系，由城市政府統(tǒng)一規(guī)劃，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由農(nóng)民集體統(tǒng)一在現(xiàn)有建設(shè)用地上建設(shè)公租房，以合理的價格出租給外來人口居住。這樣不僅可以解決外來人員的居住問題，改善其居住環(huán)境，還能讓本地的農(nóng)民參與到城市化進(jìn)程中，分享土地級差收益，增加收入。

另外，中國目前尚未出臺土地指標(biāo)跨省流動政策，農(nóng)民騰退出的宅基地，不能給其務(wù)工所在地帶來指標(biāo)，反而會增加其社保、低保、子女教育等支出，這就導(dǎo)致地方政府對鼓勵非本地農(nóng)民進(jìn)城沒有積極性。為此，建立建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易制度很有必要，而且要注意與戶籍制度改革聯(lián)動，加快人口城鎮(zhèn)化。

此外，對于征地制度的改革，可規(guī)定經(jīng)營性集體建設(shè)用地不用征收，農(nóng)民可自行開發(fā)或直接與用地者談判。