關(guān)于“三農(nóng)”改革的那些爭議

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中央對深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出了新的要求：著重轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

今年的中央一號文件更是明確指出，要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，按照穩(wěn)糧增收、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動的總要求，繼續(xù)全面深化農(nóng)村改革，全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開辟新途徑，在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破，在促進(jìn)農(nóng)民增收上獲得新成效，在建設(shè)新農(nóng)村上邁出新步伐。

改革成效既取決于落實(shí)的力度，也取決于破解難題的技巧。隨著農(nóng)村青壯年勞動力大規(guī)模從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)、從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動，今后誰來種地？國家正在推進(jìn)土地確權(quán)登記，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也在加速，農(nóng)地會流向何方？資本大規(guī)模下鄉(xiāng)后，如何參與農(nóng)業(yè)？帶著這些問題，《財經(jīng)國家周刊》記者日前專訪了中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

《財經(jīng)國家周刊》：2015年的政府工作報告數(shù)十次提到了“三農(nóng)”，并且以較大篇幅針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村未來發(fā)展建設(shè)提出了方案部署，并制定了量化目標(biāo)。你認(rèn)為今年的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作中最重要的任務(wù)是什么？

陳錫文：今年農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作最重要的任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

之所以要把加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式放在很重要的地位，主要原因有三個：第一，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本不斷上升，土地租金、勞動力價格、投入品價格、農(nóng)村購買服務(wù)的價格都在節(jié)節(jié)攀升，成本上升就會導(dǎo)致價格不斷上升。

價格上升就帶來第二個問題，達(dá)到某一臨界點(diǎn)后，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格就會高于國際市場價格，這將使我國農(nóng)產(chǎn)品失去國際競爭力。

第三，長期以來，中國人多地少，為了吃飽飯不得不追求糧食產(chǎn)量，這就給農(nóng)業(yè)資源施加了太大壓力，對農(nóng)村環(huán)境造成了問題，譬如長期無節(jié)制地毀林毀草開荒，圍湖填河造地，使生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞;不斷增加化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用以及亂燒亂扔農(nóng)業(yè)廢棄物，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境受到嚴(yán)重污染。只有解決這3個問題才能從長遠(yuǎn)上保持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以我們必須要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

《財經(jīng)國家周刊》：在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入提質(zhì)增效“新常態(tài)”的大背景下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展也到了從注重產(chǎn)量的粗放發(fā)展向更加注重效益的集約發(fā)展轉(zhuǎn)變的新階段。如何切實(shí)做到轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式？

陳錫文：新常態(tài)反映在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動力轉(zhuǎn)化，歸根結(jié)底是要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

一是要走出一條資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，不能片面地追求產(chǎn)量、毀壞環(huán)境。二是要加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，把更多的農(nóng)產(chǎn)品增加值留在農(nóng)村。第三，通過改革創(chuàng)新健全農(nóng)業(yè)體系，使它更加具備活力。

《財經(jīng)國家周刊》：在新常態(tài)下，如何加快農(nóng)民增收致富步伐？

陳錫文：從現(xiàn)在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)來看，40%左右是來自家庭經(jīng)營;40%是來自農(nóng)民的工資性收入;20%是轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。

農(nóng)民增收要多條渠道努力共同促進(jìn)。除了要發(fā)展農(nóng)業(yè)讓農(nóng)民增加收入，還要通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的帶動，讓更多農(nóng)民能在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中有就業(yè)的機(jī)會，有更好的收入。

其中尤其要注重健全農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和拓展農(nóng)業(yè)多種功能，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。除了財政投資之外，還要通過改革創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和一系列的具體辦法來幫助農(nóng)民的增收。

工商資本“種地”

《財經(jīng)國家周刊》：國家鼓勵工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，工商資本密集下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，過程中也出了不少問題，譬如土地經(jīng)營“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象。如何看待工商資本“種地”？

陳錫文：工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，不能一概而論。比如大型養(yǎng)殖廠，單個村委會是搞不起來的，有的投資要幾個億，只有與工商企業(yè)合作。但是一個企業(yè)把幾百畝、幾千畝甚至上萬畝土地租過來，雇農(nóng)民種地，種得好嗎？

為什么包產(chǎn)到戶能搞好？人民公社時是大鍋飯，農(nóng)民說，地是村子的，不是我的，收獲的糧食也不是我的，就沒有用心去做的動力了。而實(shí)行承包到戶以后，農(nóng)民知道這些都是自己的，就會精心去干。現(xiàn)在又來了，企業(yè)種地，這個地是農(nóng)民的，公司租了，等于這地使用權(quán)管理權(quán)是公司的，收獲的糧食是公司的，公司雇傭農(nóng)民，但是能看住農(nóng)民好好干活嗎？

全世界的農(nóng)業(yè)雇農(nóng)都不行，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)與工業(yè)不一樣，工業(yè)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和檢測，但農(nóng)業(yè)只能等一年后收獲的時候，才發(fā)現(xiàn)產(chǎn)量不行，這個時候公司投資可能已經(jīng)是一塌糊涂了。

《財經(jīng)國家周刊》：現(xiàn)在也有的地方政府支持公司資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，你怎么看？

陳錫文：政府過度干預(yù)不是好事。有很多地方說集中一百畝地，每畝就補(bǔ)貼多少錢。有的企業(yè)就是沖著補(bǔ)貼去的。真正做過農(nóng)業(yè)的人都知道，種地這件事不是靠雇工能解決的，你管不住人家的。

《財經(jīng)國家周刊》：理論界不少人士提出，農(nóng)業(yè)改革應(yīng)該建立大農(nóng)場，公司治理，學(xué)習(xí)“美國模式”，你怎么看？

陳錫文： 2014年，中央發(fā)文件鼓勵和支持社會資本到農(nóng)村去發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)。但有些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目適合公司化經(jīng)營，有些不適合。

生產(chǎn)糧棉油的“大田”，放眼全世界看，有多少是公司化經(jīng)營的？有多少是家庭經(jīng)營的？事實(shí)是美國、澳洲、南美洲等地農(nóng)田面積規(guī)模很大，但還是家庭為單位經(jīng)營的占多數(shù)。家庭的好處是它是一個利益共同體。

以我國現(xiàn)在國力和科技水平，建設(shè)大農(nóng)場，生產(chǎn)效率一點(diǎn)不比美國差。如果去東北黑龍江去看現(xiàn)代化的大農(nóng)場，生產(chǎn)水平、技術(shù)水平都不比發(fā)達(dá)國家遜色。問題在于中國的“三農(nóng)”，有獨(dú)特的國情，改革不能急。

農(nóng)村還有6億多人，2.3億個農(nóng)村家庭，一戶人家9畝地都不到。要想達(dá)到美國農(nóng)場均100畝的規(guī)模，就需要10個家庭中9個流轉(zhuǎn)土地，減少90%的農(nóng)民。這就意味著農(nóng)業(yè)需要提高效率、擴(kuò)大規(guī)模，農(nóng)民則需要依靠城鎮(zhèn)化的過程中被逐步吸納走。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)

《財經(jīng)國家周刊》：今年政府工作報告中指出，做好土地確權(quán)登記頒證工作，審慎開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等改革試點(diǎn)。目前土地確權(quán)的面積有多大？

陳錫文：截止到2014年6月底，中國農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)總面積是3.8億畝，占到28.8%。把土地部分和全部流轉(zhuǎn)給他人使用的農(nóng)戶接近6000萬戶，占全部承包農(nóng)戶的26%。

土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改革今年已進(jìn)行到第3年，計(jì)劃5年完成。有些地方可能存在技術(shù)難題，比如丘陵山地，要進(jìn)行確權(quán)的時間和成本相應(yīng)都需要更多。從目前各地反饋來看，推進(jìn)還是比較順利的。

《財經(jīng)國家周刊》：你如何看現(xiàn)在土地確權(quán)暴露出的一些問題？

陳錫文：確權(quán)是為了保障農(nóng)民的權(quán)利。比如可以保障農(nóng)民的承包權(quán)，這是物權(quán)，有了物權(quán)，拿到了土地確權(quán)證，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)或抵押的時候，就不用擔(dān)心土地稀里糊涂被弄沒了。

矛盾自始至終都存在。有人會把一些矛盾歸結(jié)于由土地確權(quán)引出的，其實(shí)這些矛盾本來就存在，只不過是通過確權(quán)顯現(xiàn)出來。很多矛盾是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間或農(nóng)戶與村之間的，甚至有些矛盾是家庭內(nèi)部的，比如分家，女兒外嫁等。這些都不是確權(quán)產(chǎn)生的矛盾，都是靠村民自己解決。但是還有一種情況值得注意，就是有的基層干部不愿意確權(quán)，認(rèn)為會影響到自己的權(quán)力。

《財經(jīng)國家周刊》：推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該注意哪些問題？

陳錫文：近年來，國家通過確權(quán)、登記、頒證工作，穩(wěn)定了農(nóng)戶對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。同時，在明確農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放活了農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，多種形式的耕地適度規(guī)模經(jīng)營在各地得到了因地制宜的發(fā)展。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，我們又對土地的流轉(zhuǎn)給予相應(yīng)的法律保護(hù)、制定相應(yīng)的政策，讓農(nóng)民自己去做選擇，在這個基礎(chǔ)上，一定會逐步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。但是也要注意，這個過程中，切忌拔苗助長。

土地流轉(zhuǎn)的過程中，要避免隨便瓜分，也要避免通過行政手段強(qiáng)制推行。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地一定有自己的考慮，如果他覺得務(wù)工經(jīng)商有更好的收入，愿意把土地流轉(zhuǎn)給別人，那沒有問題。如果他沒有更好的收入，政府強(qiáng)制他流轉(zhuǎn)，某種程度就是剝奪他的權(quán)利。

《財經(jīng)國家周刊》：關(guān)于宅基地改革的爭論由來已久，大致分為兩派。一派主張宅基地應(yīng)該像農(nóng)用地那樣盡快入市。而另一派則反對宅基地入市。你怎么看宅基地改革？

陳錫文：宅基地首先是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)。宅基地最基本的制度特征有兩點(diǎn)：第一點(diǎn)，必須是本組織的成員，才可以在本組織申請宅基地，比如，城里人到了農(nóng)村，怎么給宅基地？獲得宅基地是一種集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。

第二點(diǎn)，宅基地制度本質(zhì)上就是一種保障性住房制度。農(nóng)民的宅基地和農(nóng)民的住房都是保障性住房，進(jìn)不進(jìn)市場？怎么進(jìn)市場？這是個大事。目前城里也有保障性住房，也不是都可以進(jìn)市場的。

《財經(jīng)國家周刊》：宅基地制度非常具有“中國特色”，它形成于人民公社時期，距今已經(jīng)有60年歷史。目前我國法律仍然明確規(guī)定宅基地土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此銷售宅基地屬不合法行為。宅基地制度未來該如何改革？

陳錫文：宅基地制度改革實(shí)際上有兩層含義：一是在城鎮(zhèn)化后，農(nóng)民失去了宅基地，住房如何保障的問題。二是不在城鎮(zhèn)化范圍內(nèi)，如何確保農(nóng)民的宅基地權(quán)益不受侵犯。

如果城鎮(zhèn)化后，把村莊并入城市了，農(nóng)民原來的住房沒了，城鎮(zhèn)化過程有責(zé)任有義務(wù)給農(nóng)民提供更好的居住條件。但是，如果城里人想到農(nóng)村買房，至少是第二套閑適用房。這樣做既違背城鎮(zhèn)化規(guī)律，國家資源也支撐不了。

宅基地不應(yīng)上市銷售，這既是法律的規(guī)定，也是對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的遵從。但是今后宅基地也必然改革，但無論如何改革，農(nóng)民住房、農(nóng)村發(fā)展都應(yīng)該首先得到保護(hù)。

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)，現(xiàn)行的宅基地制度已經(jīng)難以為繼了，我們要研究新的制度，但這個制度必須保障農(nóng)民繼續(xù)有房住，但不一定是一戶一家頂天立地了，也可以是公寓樓。

惠農(nóng)支出

《財經(jīng)國家周刊》：“三農(nóng)”問題一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大難題，為了更廣泛地保障和改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，改革開放以來，我國政府推出一系列惠農(nóng)支出。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，有人擔(dān)心財政收入增速的下降會影響中央對“三農(nóng)”問題的投入?；蒉r(nóng)支出是否會有變化？

陳錫文：國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)后，財政收入的增長也進(jìn)入新常態(tài)，過去財政在高速增長的情況下，每年都拿出不少錢來用于各個方面的支持和補(bǔ)貼。2003年，國家的“三農(nóng)”開支是2300多億元，2014年對“三農(nóng)”的總開支達(dá)到了13700多億元。

關(guān)于“惠農(nóng)支出”，總理在政府工作報告中講得很清楚，財政再困難，惠農(nóng)政策不能削弱只能加強(qiáng)，支農(nóng)資金只能增加不能減少。

去年財政雖增速減緩，但絕沒有到拿不出錢增加農(nóng)業(yè)投入的程度。

《財經(jīng)國家周刊》：今年一號文件提出把提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能作為促進(jìn)農(nóng)民增收的方式之一，要保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)，并繼續(xù)實(shí)施種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等政策。在新常態(tài)下，涉農(nóng)補(bǔ)貼應(yīng)該如何提高補(bǔ)貼效率，讓真正需要補(bǔ)貼的人群受益？

陳錫文：農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格改革必須從實(shí)際出發(fā)，它是一個“帶電作業(yè)”。在這個過程中不能讓糧食有大的起伏，不能讓農(nóng)民收入減少。

WTO成員國對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)受到WTO規(guī)則的約束，當(dāng)下我們在農(nóng)業(yè)某些方面的補(bǔ)貼已到達(dá)了8.5%的邊緣。

我們現(xiàn)在的補(bǔ)貼中也有問題，經(jīng)常有專家說這個補(bǔ)貼不好。事實(shí)也是這樣，所以下一步補(bǔ)貼本身也要改?，F(xiàn)在補(bǔ)貼面臨的問題是一方面要總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對補(bǔ)貼制度進(jìn)一步完善;另一方面，國家也要進(jìn)一步加大支持的力度。

《財經(jīng)國家周刊》：據(jù)了解，為了加強(qiáng)對本國農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，國際上一個通行的辦法就是把對農(nóng)產(chǎn)品價格的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化成對農(nóng)民收入的補(bǔ)貼。如何看待這種做法，是否對我們有所啟發(fā)？

陳錫文：我們現(xiàn)在也正在考慮這個問題，在新疆對棉花、在東北對大豆實(shí)行目標(biāo)價格補(bǔ)貼，就是想把價格補(bǔ)貼分解掉，把補(bǔ)貼從價格中分離出來，讓價格根據(jù)供求市場來決定。對農(nóng)民賣的農(nóng)產(chǎn)品價格低于目標(biāo)價格的這塊差額，由政府進(jìn)行直接的補(bǔ)貼。

結(jié)果顯示，去年在新疆實(shí)施的棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼與東三省、內(nèi)蒙古東部地區(qū)實(shí)施的大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼相比，棉花直補(bǔ)的效果更好一些。

這主要是因?yàn)樽衙拶u不出去，必須賣給軋花廠，而軋花廠經(jīng)過脫籽之后才能進(jìn)入市場，這樣棉花所銷售的市場是固定的，棉農(nóng)不能隨便挑著皮棉就去賣。同時，皮棉在整個棉花市場中，有一個管理制度，因?yàn)槊藁ㄔ诿總€軋花廠出的皮棉重量是相等的，每一包皮棉都有一個唯一的序號，因此到底出了多少皮棉，很容易就能統(tǒng)計(jì)出來。皮棉和籽棉也有一定的比例，所以出了多少皮棉，就知道進(jìn)了多少籽棉，做不了假。所以說棉花目標(biāo)價取得了很重要的成果。