論財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

【摘 "要】為提高財政轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，保證財政轉(zhuǎn)移支付順利運行。本文在分析財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，從實際國情出發(fā)，分析總結(jié)發(fā)達(dá)國家的成功做法，試圖提出財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本構(gòu)架，以期為完善財政轉(zhuǎn)移支付制度提供一些借鑒。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)移支付;問題;制度建設(shè)

財政轉(zhuǎn)移支付實質(zhì)上是一種以各級政府之間存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨的財政平衡制度。我國現(xiàn)行中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付由一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、返還性轉(zhuǎn)移支付三部分組成。財政轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善對縮小地區(qū)差距、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高資金使用效率十分重要。

一、財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題

現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度權(quán)責(zé)主體不明確，調(diào)節(jié)功能微弱，監(jiān)督機(jī)制不健全，在一定程度上影響了轉(zhuǎn)移支付的實施效果。

（一）資金核算不科學(xué)

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付仍然是依據(jù)條塊管理進(jìn)行，這種方法缺陷較多，權(quán)責(zé)界限不清，職能交叉重疊，各種弊端明顯，尤其是各級政府或職能部門在執(zhí)行項目的時候混淆不清，扯皮推諉，大大制約了轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性。專項轉(zhuǎn)移支付沒有建立一套科學(xué)的計算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學(xué)依據(jù)，大多數(shù)是通過討價還價的方式得來的，與轉(zhuǎn)移支付制度建立的最初目標(biāo)相背離。李齊云、楊聰杰、葛乃旭等人認(rèn)為專項撥款的適用和發(fā)放至今依舊沒有統(tǒng)一規(guī)范，憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額度。專項撥款和結(jié)算補(bǔ)助的分配缺乏規(guī)范科學(xué)的法規(guī)依據(jù)，更缺乏合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，實際上人為可操控因素的影響很大。同時，轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了地方政府手中，其分配和使用這項資金就成為相當(dāng)復(fù)雜的問題。

（二）制度設(shè)計不合理

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系中的稅收返還具有逆向均等化的作用，不符合轉(zhuǎn)移支付的原則和宗旨。葛乃旭、江新昶等人通過實證分析研究，認(rèn)為稅收返還僅僅減輕了社會改革壓力，對均等化的作用不明顯，維護(hù)既得利益，稅收返還具有發(fā)散效應(yīng)，擴(kuò)大了地區(qū)間的發(fā)展差距。

（三）法律制度不健全

張憲法、熊鴻儒等人認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度立法位階低，法律效力受限，要改革好轉(zhuǎn)移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撐和制度保障?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》對中央和地方收入體制范圍劃分做了較為明確的規(guī)定，而對于財政支出的體制、支出范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度尚無明確的法律規(guī)定，致使財政改革缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。對轉(zhuǎn)移支付也是沒有專門的法律法規(guī)，現(xiàn)行的體制設(shè)定沒有任何執(zhí)行力度，其權(quán)力被國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)所掌控，這樣一來其法律保護(hù)效果就不能盡如人意。

二、對發(fā)達(dá)國家財政轉(zhuǎn)移支付制度借鑒

（一）美國的財政轉(zhuǎn)移支付制度

美國的財政轉(zhuǎn)移支付主要有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，且呈現(xiàn)出日益萎縮的狀態(tài);專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大其使用范圍涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、交通、教育、住房、環(huán)保及能源等多個方面，約占全部財政支出的二分之一，法律規(guī)定其必須用于明確用途且需要地方政府以相應(yīng)的資金進(jìn)行配套，承擔(dān)了主要的均衡功能。

（二）澳大利亞的財政轉(zhuǎn)移支付制度

澳大利亞通實行了徹底的分稅制，并依此界定了各級政府的事權(quán)和財權(quán)。財政轉(zhuǎn)移支付績效評估的測算方法非常復(fù)雜。是世界上公認(rèn)的最完善最細(xì)致的測算方法。雖然復(fù)雜的公式使計算更精確，但由于需要大量的數(shù)據(jù)，有的數(shù)據(jù)無從獲得，而使計算更多地基于主觀判斷。此外，制度復(fù)雜的問題還包括：增加交易成本、難以評估結(jié)果和效率、削弱公共監(jiān)督等。

（三）德國的財政轉(zhuǎn)移支付制度

和其它國家相比，德國的分稅制將更多的共享稅分給了地方，聯(lián)邦政府的財力相對減少，這必然導(dǎo)致縱向財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的縮小，必須建立財政資金可以在地方政府間相互流動的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（四）日本的財政轉(zhuǎn)移支付制度

日本的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計科學(xué)，透明度和公正性強(qiáng)，規(guī)范化程度高設(shè)計科學(xué)合理，避免了轉(zhuǎn)移支付的隨意性和地方苦樂不均現(xiàn)象的發(fā)生，而且轉(zhuǎn)移支付的計算公式是公開的，公式設(shè)計較為合理，保證實施過程中有章可循，也減少了轉(zhuǎn)移支付的隨意性、盲目性，避免了中央政府與地方政府之間經(jīng)常性的討價還價，具有很高的公正性、透明度和可預(yù)見性。

上述國家由于政治制度、法律制度、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因，其財政轉(zhuǎn)移支付制度的模式選擇和具體操作有很大區(qū)別，但其內(nèi)在的原則有相似之處，就是制度清晰，規(guī)定明確，有章可循，信息透明，監(jiān)管有效。財政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標(biāo)是追求公平，同時也要兼顧效率。本文認(rèn)為，澳大利亞聯(lián)邦撥款委員會的建立和建立負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付制度的專門機(jī)構(gòu)構(gòu)的成功經(jīng)驗較為適合中國，可以借鑒。

三、建設(shè)財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想

（一）成立專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)

借鑒國際普遍做法，如英國的“環(huán)境部”、澳大利亞的“聯(lián)邦撥款委員會”等，我國也應(yīng)建立專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，保障轉(zhuǎn)移支付的公平?？梢钥紤]在財政部下設(shè)轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，包括專家委員會，主要承擔(dān)研究性工作，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的總體設(shè)計。當(dāng)前可將重點放在制定客觀的測算方法、研究轉(zhuǎn)移支付的最優(yōu)規(guī)模，監(jiān)督制約轉(zhuǎn)移支付資金使用的方法等方面。

同時應(yīng)設(shè)立專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的日常管理，包括轉(zhuǎn)移支付的分配和資金劃撥，同時監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的最終效果。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移制度的監(jiān)督管理，保障社會的知情權(quán)、參與權(quán)，更好地實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

（二）建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度

我們要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，制定專門法律來規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付，并形成規(guī)制財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律體系，體現(xiàn)層次性，以立法性文件作為規(guī)制該項制度的唯一依據(jù)，杜絕人治的風(fēng)險，使制度得以順利運行并充分發(fā)揮其效用。

第一，縱觀發(fā)達(dá)國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度，最大的共性就是具有明確的法律依據(jù)。比如德國在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中對轉(zhuǎn)移支付做出了專門規(guī)定，又在《聯(lián)邦財政均衡法》等基本法律中對轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，加拿大、澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付也源于本國憲法。美國于1972 年制定了《州和地方政府補(bǔ)助法》，并于1976年進(jìn)行了修正。日本則是對每種轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行相應(yīng)的立法予以規(guī)范。由于政府間轉(zhuǎn)移支付制度十分復(fù)雜，牽涉面廣，所以必須有可靠而完善的法律依據(jù)，以確保政府間轉(zhuǎn)移支付制度的穩(wěn)定性、連貫性和嚴(yán)肅性。

第二，明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)和原則、主要類型、資金來源，分配方法、使用規(guī)范、監(jiān)督與績效評價方法及法律責(zé)任等內(nèi)容，同時規(guī)定轉(zhuǎn)移支付制度的配套改革措施。將轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉(zhuǎn)移支付制度權(quán)威性，保障其得以規(guī)范地實施，增強(qiáng)地方財政預(yù)算的可預(yù)期性，提高轉(zhuǎn)移支付透明度。財政轉(zhuǎn)移支付有法可依可以避免各級政府間權(quán)力尋租、節(jié)省行政成本。

第三，要明確《財政轉(zhuǎn)移支付法》作為未來部門法，必須協(xié)調(diào)與相關(guān)法律之間的關(guān)系。財政轉(zhuǎn)移支付雖然作為分稅制財政體制的重要組成部分而存在，但該制度不可能涵蓋所有與其相關(guān)的內(nèi)容，如關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算，就需要通過《預(yù)算法》加以規(guī)制。

財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家財政體制的重要組成部分，必須保證其健康、順利運行，合理發(fā)揮作用，達(dá)到預(yù)期效果，惟有建立、健全法律體系，做到有法可依、有法必依。

（三）建立轉(zhuǎn)移支付績效評價和考核制度

為保障轉(zhuǎn)移支付資金運用的政策性要求和不斷提高資金績效，有必要建立一個專門的考評體系和一系列量化指標(biāo)，對社會效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個方面進(jìn)行考察評價。

第一，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。

第二，設(shè)計一套科學(xué)合理的效益評價與考核指標(biāo)，據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評價和考核。如果實際使用情況沒有達(dá)到效益指標(biāo)，上級財政可暫緩撥付下一次的轉(zhuǎn)移支付資金，并要求提出整改計劃，如果整改后還達(dá)不到要求，停撥該項資金或相應(yīng)扣減一部分轉(zhuǎn)移支付資金。

第三，考慮設(shè)立“撥款委員會”負(fù)責(zé)審批轉(zhuǎn)移支付項目、資金的申請，監(jiān)督資金使用情況，評估資金使用效益，并對轉(zhuǎn)移支付中的違法違規(guī)行為依法提出處理意見，必要情況下移送司法部門予以查處。

（四）建立轉(zhuǎn)移支付報告制度和信息披露制度

政府每年都應(yīng)向社會公眾披露政府轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況，評估過去一年或一段時期轉(zhuǎn)移支付效果，同時對下一年度或一段時期的轉(zhuǎn)移支付作出預(yù)算和規(guī)劃。

第一，應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)能及時追蹤每一筆轉(zhuǎn)移支付資金的來龍去脈和使用效益，以便在手段上采用“即時監(jiān)控”的方式，改變一直以來存在的事后監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事前監(jiān)督模式，運用現(xiàn)代化手段提高監(jiān)督力度。

第二，建立轉(zhuǎn)移支付報告制度。政府應(yīng)單獨向全國人大提交一份關(guān)于政府間轉(zhuǎn)移支付的報告。該報告一方面應(yīng)對過去一個或若干個年度的轉(zhuǎn)移支付情況做出可靠的評估，同時，要對下一年度或若干年度的轉(zhuǎn)移支付作出預(yù)算和規(guī)劃。

第三，建立轉(zhuǎn)移支付信息披露制度。轉(zhuǎn)移支付報告應(yīng)隨同預(yù)算文件一起公開公示，并明確規(guī)定相應(yīng)的公示流程，包括公示主體、公示形式、公示時間等。建立專項轉(zhuǎn)移支付項目實施的社會公示制度，搭建社會公眾和新聞媒體監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金使用的平臺，以期建立起縱橫交錯、銜接有序的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金分配的公正性和使用的有效性，保障廣大民眾的知情權(quán)、參與權(quán)，更好地實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

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注：本文為甘肅省高校基本科研費資助項目“甘肅財政轉(zhuǎn)移支付的績效評估研究”的階段性成果。