建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估制度的構(gòu)想

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)國家財(cái)政體制的重要組成部分，必須保證其健康、順利運(yùn)行，合理發(fā)揮作用，達(dá)到預(yù)期效果。許多省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估進(jìn)展緩慢或不盡如人意，本文試圖在分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基礎(chǔ)，提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估制度的主要內(nèi)容和構(gòu)架，以期為完善轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估工作有所裨益。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；績效評(píng)估；制度建設(shè)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)上是一種以各級(jí)政府之間存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨的財(cái)政平衡制度。我國現(xiàn)行中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、返還性轉(zhuǎn)移支付三部分組成。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善對(duì)縮小地區(qū)差距、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高資金使用效率十分重要。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估存在的問題

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估工作不僅涉及項(xiàng)目過程審核和投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)， 而且包括各種宏觀因素的評(píng)價(jià)，如社會(huì)環(huán)境對(duì)資金使用的影響，以及資金使用者的行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。

（一）缺乏對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效的監(jiān)管共識(shí)

目前在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)管中缺乏共識(shí)，有“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效益監(jiān)督”、“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督”等不同說法。特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督與績效評(píng)估、績效管理、績效審計(jì)之間的關(guān)系非常模糊。

（二）缺乏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效預(yù)算和績效標(biāo)準(zhǔn)

績效預(yù)算是績效監(jiān)督的基礎(chǔ)，績效標(biāo)準(zhǔn)是績效監(jiān)督的衡量尺度。美國政府績效管理最初就是通過提出績效預(yù)算和標(biāo)準(zhǔn)、來促進(jìn)政府提高工作效率、效益和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效標(biāo)準(zhǔn)是管理部門或檢查人員對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行衡量或評(píng)價(jià)的鑒定要點(diǎn)，績效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量被監(jiān)督單位或項(xiàng)目績效高低的尺度?，F(xiàn)階段我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督工作，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，對(duì)不同層面、不同性質(zhì)的支出評(píng)價(jià)，其量化公式、測(cè)算模型難以確定。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估指標(biāo)體系不完善

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估指標(biāo)體系是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)的數(shù)值表現(xiàn)，是進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估的核心內(nèi)容。然而我國在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督指標(biāo)體系的建立方面，相關(guān)部門無論在理論還是實(shí)踐上都嘗試性地建立并運(yùn)用了一些績效指標(biāo)，但都不夠系統(tǒng)和規(guī)范，也不十分成熟。

（四）缺乏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估的法律保障

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估結(jié)果只是各有關(guān)部門建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒或參考，對(duì)于財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任， 對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，使財(cái)政支出績效評(píng)估工作流于形式，而且影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估工作的權(quán)威性，制約了績效評(píng)估工作的深入開展。從國外財(cái)政支出績效評(píng)估工作的發(fā)展實(shí)際看，財(cái)政支出績效評(píng)估工作要取得實(shí)效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行現(xiàn)狀導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下，使得原本有限的財(cái)政資源更加緊缺，這就決定了當(dāng)前財(cái)政管理的工作重點(diǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從收入管理向支出管理轉(zhuǎn)移，在實(shí)現(xiàn)支出范圍與支出方式規(guī)范化的條件下，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估制度。

二、構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估制度的原則

（一）明確強(qiáng)制性支出和隨意性支出

強(qiáng)制性支出是最低收入保障、社會(huì)保障等有關(guān)法律明文規(guī)定的支出、國債還本付息及對(duì)下一級(jí)政府的補(bǔ)助等。隨意性支出是可控制性的，法律無明確規(guī)定，政府根據(jù)施政目標(biāo)自行決定的支出。在收入有限時(shí)，為保證強(qiáng)制性支出的及時(shí)有效，在評(píng)價(jià)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效時(shí)必須明確強(qiáng)制性支出和隨意性支出。

（二）厘清靜態(tài)投資支出和動(dòng)態(tài)投資支出

強(qiáng)化預(yù)算管理，嚴(yán)格依照《預(yù)算法》規(guī)定批復(fù)和下達(dá)預(yù)算，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)和調(diào)整時(shí)限，規(guī)范不同科目和支出項(xiàng)目預(yù)算資金的調(diào)劑使用，及早將預(yù)算安排的財(cái)政資金落實(shí)到具體項(xiàng)目和單位，提高預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)、有效和安全性。許多項(xiàng)目論證時(shí)的預(yù)算資金是根據(jù)靜態(tài)投資計(jì)算而忽略了動(dòng)態(tài)投資所含的建設(shè)期貸款利息、投資方向調(diào)節(jié)稅、漲價(jià)預(yù)備費(fèi)等支出，結(jié)果導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金的后續(xù)缺口，使得本來不合理的項(xiàng)目匆匆上馬，造成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。

（三）實(shí)施預(yù)算支出主體問責(zé)制

為了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金節(jié)約高效使用， 提高財(cái)政決策的科學(xué)性、合理性、合法性，進(jìn)一步強(qiáng)化部門、單位的預(yù)算支出主體責(zé)任，督促部門采取因素分配法和“下評(píng)一年法”，引入預(yù)撥清算制度，完善支出進(jìn)度定期通報(bào)制度，實(shí)施預(yù)算支出主體問責(zé)制，加大對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行獎(jiǎng)懲考核力度。

（四）事前事中事后監(jiān)管

在“對(duì)上負(fù)責(zé)”的體制下，鑒于政府間的信息不對(duì)稱，為提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率，必須強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。對(duì)政府公共項(xiàng)目從投資決策、對(duì)投資建設(shè)資金的使用和管理中的真實(shí)合法性進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)、項(xiàng)目管理及投資效益四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)分析與監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程進(jìn)行全面、完整、系統(tǒng)跟蹤管理，提高預(yù)算執(zhí)行均衡性和有效性。

三、建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估制度的構(gòu)想

（一）成立專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)

財(cái)政績效監(jiān)督工作是一項(xiàng)集財(cái)政預(yù)算管理、會(huì)計(jì)管理和相關(guān)專業(yè)管理于一體的專業(yè)技術(shù)工作，是任何一個(gè)業(yè)務(wù)部門都不能完全獨(dú)自承擔(dān)的，要成立專門的機(jī)構(gòu)，開展財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督工作，制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督的管理辦法和工作規(guī)范，組織設(shè)計(jì)監(jiān)督指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，綜合運(yùn)用績效監(jiān)督成果，提出加強(qiáng)公共財(cái)政支出管理的建議。專門機(jī)構(gòu)可以對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定、撥款及各級(jí)政府之間的進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)直接向國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由法律規(guī)定專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立、權(quán)限、職責(zé)等內(nèi)容，可以在《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》中單列一章規(guī)定以上內(nèi)容。

可以考慮在財(cái)政部下設(shè)轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，包括專家委員會(huì)，主要承擔(dān)研究性工作，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的總體設(shè)計(jì)，將重點(diǎn)放在制定客觀的測(cè)算方法、研究轉(zhuǎn)移支付的最優(yōu)規(guī)模，監(jiān)督制約轉(zhuǎn)移支付資金使用等方面。同時(shí)設(shè)立專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的日常管理，包括轉(zhuǎn)移支付的分配和資金劃撥，轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的最終效果。

（二）建立轉(zhuǎn)移支付管理系統(tǒng)和轉(zhuǎn)移支付報(bào)告制度

根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的實(shí)情況建立轉(zhuǎn)移支付管理系統(tǒng)，追蹤每一筆轉(zhuǎn)移支付資金的來龍去脈和使用效益，在手段上采用“即時(shí)監(jiān)控”的方式，將原有的事后監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事前監(jiān)督模式。同時(shí)，政府每年都應(yīng)向社會(huì)報(bào)告政府間轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況，評(píng)估過去一年或一段時(shí)期轉(zhuǎn)移支付效果，對(duì)下一時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付作出預(yù)算和規(guī)劃，轉(zhuǎn)移支付報(bào)告隨同預(yù)算報(bào)告一并公開。

（三）建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政體制的重要組成部分，必須保證其健康、順利運(yùn)行，合理發(fā)揮作用，達(dá)到預(yù)期效果。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系到各級(jí)政府的切身利益，應(yīng)體現(xiàn)公平、公開及合理性，須通過民主的立法過程得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于各級(jí)政府間的自利博弈，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有法可依能避免權(quán)力尋租、節(jié)省行政成本。在法制保障的基礎(chǔ)上，必須嚴(yán)格執(zhí)行并建立公共責(zé)任機(jī)制，通過激勵(lì)和約束，從根本上保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估有實(shí)質(zhì)意義。

（四）建立有效的監(jiān)督制約體系

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估中，最難的是科學(xué)計(jì)量被查單位的業(yè)績。對(duì)業(yè)績進(jìn)行計(jì)量時(shí)，要設(shè)計(jì)一套能反映所查項(xiàng)目工作特點(diǎn)和成果、科學(xué)合理的效益評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)，依據(jù)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以從不同的渠道獲取，如使用其他類似單位的指標(biāo)、政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、專家提供標(biāo)準(zhǔn)等，據(jù)此對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋，對(duì)加強(qiáng)財(cái)政資金的管理、提高財(cái)政資金的效益發(fā)揮日益重要的作用。

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