地方主體稅種如何設計

究竟要不要人為地樹立、培植出一個或幾個新的地方主體稅種？

按照2015年政府工作報告的安排，今年應力爭全面完成“營改增”改革，營業(yè)稅這一昔日的地方大稅種將由此步入歷史舞臺。在這樣的背景下，不少專家提出，未來應盡快尋找新的地方主體稅種，來給地方稅收“補位”。這些觀點在“營改增”起步后就十分突出。

所謂地方主體稅種，也就是在一系列地方稅中脫穎而出、對地方稅收收入起到支撐作用的稅種，要么是純粹的地方稅，要么稅收分成明顯傾向于地方政府的央地共享稅。

然而，樹立、培植新的地方主體稅種這一思路，是否會在政策層面成真？目前尚存疑問。

消費稅可行嗎？

消費稅是業(yè)內(nèi)認為可以補位地方主體稅種的一大選擇。無論是公眾輿論還是專家學者，提出這一政策建議的聲音十分強烈。

相關部門也曾有這樣的政策建議。在《財政改革發(fā)展若干重大問題研究》一書中，河北省財政廳承接的財政部2013年課題——“構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度問題研究”建議，在“營改增”完成的基礎上，未來應將消費稅擴圍，并逐步將各行業(yè)銷售稅的征收環(huán)節(jié)全部調(diào)整在零售環(huán)節(jié)征收，使消費稅成為實際意義上的零售稅，并將其設為省級政府的主體稅種。

華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長賈康還建議，應考慮將車輛購置稅并入汽車消費稅一并作為地方稅。從長遠來看，還應探索研究開征電力消費稅，這樣，既可以調(diào)控電力消費，實現(xiàn)節(jié)能降耗的發(fā)展目標，也可以為地方籌集財政收入。

然而，對于這些意見，業(yè)界存在不同觀點。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，國稅總局稅務科學研究所等部門的一些專家曾在2014年根據(jù)地方稅體系建設的國際經(jīng)驗，對消費稅征收環(huán)節(jié)及收入歸屬問題開展過研究課題。參與研究的還包括上海、寧夏、廈門等11個省市自治區(qū)稅務局或地稅局的法規(guī)處等相關部門的人員。

在他們的研究中，對上述問題出了不同的態(tài)度：不應為了營改增后地方政府要尋找替代收入，就把消費稅打造為地方主體稅種。

他們認為，從消費稅自身的“能量”來看，它也不可能替代昔日的營業(yè)稅。主要原因有三：

第一，消費稅收入規(guī)模遠沒營業(yè)稅大。以2014年為例，我國營業(yè)稅的規(guī)模高達17782億元，而消費稅只有8907 億元，只有前者的一半。

第二，從地區(qū)結構看，兩者的差異也很大。有的省市消費稅收入規(guī)模很小，營業(yè)稅收入規(guī)模卻很大，有的省市則相反。

比如北京市2014年消費稅只有206億元，而營業(yè)稅有1148億元，營業(yè)稅是消費稅的5.6倍;但云南省就顛倒過來，消費稅717億元，營業(yè)稅只有396億元。這種結構性反差，如果直接以消費稅來彌補營業(yè)稅的收入空缺，就會造成地區(qū)間的苦樂不均。

第三，現(xiàn)行消費稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，改成地方稅可能引發(fā)地方政府對煙、酒、能源、機動車等消費稅大項的競相投資、擴大產(chǎn)能，反而不利于結構調(diào)整。所以將消費稅全面改成地方稅的思路是行不通的。

當然，有少部分行業(yè)的消費稅可以設置為地方稅，比如機動車、特定服務等稅目。這不僅因為地方掌握信息充分，且與地方關系緊密，具有作為地方稅的潛質，可以在將這幾個行業(yè)消費稅的征收環(huán)節(jié)移到零售環(huán)節(jié)的基礎上，將其改為地方稅。

房產(chǎn)稅能指望嗎？

房產(chǎn)稅是補位地方稅收的另一大選項。自2011年上海、重慶率先開始房產(chǎn)稅試點以來，目前這一稅種的影響還十分有限。

《財經(jīng)國家周刊》記者從國稅總局人士處了解到，目前中央已經(jīng)確定由全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會起草房產(chǎn)稅改革方案，財政部和國稅總局均參與其中。

在外界看來，房產(chǎn)稅改革推動緩慢的直接原因，是房產(chǎn)稅“生不逢時”，剛推出不久便遭遇嚴峻的樓市形勢和經(jīng)濟形勢下行。但上述人士表示，房地產(chǎn)稅改革正面臨四大難題，才是真正桎梏房產(chǎn)稅的關鍵。這四大問題如果不能找到答案并獲得共識，房地產(chǎn)稅將很難獲得實質性的推動。

首先，房地產(chǎn)稅的征收對城鎮(zhèn)居民征稅還是包括農(nóng)民？第二，如何處理土地出讓金和房產(chǎn)稅關系？第三，按照中國國情，房產(chǎn)稅的征收要有一個免征額，免征額按什么標準確定？第四，如果開征，居民住房跟工商業(yè)用房是同等看待還是區(qū)別對待？

對于第一個難題，從其他國家來看并沒有城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之分的，任何人只要有房地產(chǎn)就會征收房產(chǎn)稅。

但在中國城鄉(xiāng)二元結構現(xiàn)狀下，如果對農(nóng)民征收房地產(chǎn)稅，則會帶來更大的不公平。上述人士表示，現(xiàn)在方案起草組的初步考慮，是在稅法上寫明擁有房產(chǎn)的中國公民均應征收房產(chǎn)稅，但在實際操作上對農(nóng)民暫免征收。

第二個難題也是中國特色，由于中國樓市價格普遍覆蓋了土地出讓金成本，這讓地價和房產(chǎn)稅的關系成為焦點。對于這一問題，尚未有成型的解決方案。

第三個難題是面臨爭議最多的一個問題，有按面積、按套數(shù)、按房產(chǎn)價值多個方案。上述人士透露，目前該起草組最為傾向的方案是按人均面積確定免征額起點。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年我國城鎮(zhèn)人均建筑面積33平方米，假定人均扣除30平方米，三口之家的房產(chǎn)稅免征額將定在90平方米，也就是超過90平方米的住房面積才征稅房產(chǎn)稅。

“但是按面積又有一個問題，如北京王府井的100平方米跟六環(huán)的100平方米，它的價值有天壤之別。”這位人士說。

對于這一問題，還有專家建議可考慮對住房分類，實行差別化的稅率。基本住房扣除征收，改善性住房低稅率，享受性住房實行中度超額累進稅率，投資性和投機性住房實行高度超額累進稅率。

對于第四個難題，上述參與人大預工委房產(chǎn)稅改革方案制定的人士表示，居民住房和工商業(yè)用房肯定會區(qū)別對待，居民普通住宅一開始可能只會征收零點幾的稅率，使負擔可承受。但也有聲音認為這還不夠，房產(chǎn)稅鋪開時點應根據(jù)房屋屬性區(qū)別對待，先商業(yè)住宅、豪宅，后居民普通住宅。

由于存在諸多分歧，可能意味著，房產(chǎn)稅作為地方主體稅種只限于政策規(guī)劃，較難在短期內(nèi)成為現(xiàn)實。

真需要地方主體稅種嗎？

1994年分稅制改革后，雖然有營業(yè)稅一直作為主體稅種支撐地方稅收，可是地方政府錢少、事多的財政格局，仍然被解讀為地方融資平臺盛行、地方債聚積的一個原因。

“這一觀點雖然不準確，卻十分盛行?！?中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君對記者說表示。

而眼下各地普遍投資不振，更有不少觀點認為，其中一個重要原因便是在營改增啟動、融資平臺遇冷導致地方政府財力不支，從而令地方政府難以撬起本地投資的杠桿。

這便是呼吁重新樹立地方主體稅種的主要邏輯。由此可見，究竟要不要人為地樹立、培植出一個或幾個新的地方主體稅種，是關系到未來央地財稅關系的一個重要問題。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，目前業(yè)界存在多種觀點。

有專家認為，消費稅可作為地方在“營改增”后短期內(nèi)最直接有效的“頂替”稅種。如考慮將部分品目實行中央與地方共享。那些收入少、地域特點明顯、以調(diào)節(jié)為主的應稅品目，比如今后可能納入征收范圍的高檔商品、消費娛樂項目等，可考慮全部歸地方財政，以部分對沖營改增全面鋪開后地方稅收減少的影響。

也有建議稱，還應做大資源稅、環(huán)境稅，并系統(tǒng)研究設計房地產(chǎn)相關稅制，把這些稅種作為地方稅體系中的重要培育對象。

前述國稅總局稅務科學研究等部門的研究，則認為不應刻意為地方“找稅”。

他們認為，為找替代收入而“強行”以所謂地方主體稅種代替營業(yè)稅的思路并不科學。因為它不是從稅種自身的特性出發(fā)，而是為收入而找收入。構建地方稅體系的思路，應根據(jù)稅種的屬性，將適合作為地方稅的稅種納入地方稅體系，“在收入上能解決多少就算多少?！睂τ诘胤蕉愂杖笨谠趺崔k，“更多地還要通過稅收分成和財政轉移支付解決?！?/p>