中外中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制比較研究

摘要：與美、英、德等國(guó)家比較可見(jiàn)，我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚存立法相對(duì)滯后、執(zhí)法力度偏弱、經(jīng)費(fèi)水平偏低、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等不足。學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際，加強(qiáng)中等職業(yè)教育宏觀(guān)調(diào)控、保障經(jīng)費(fèi)供給、做好經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等是完善我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的可行路徑。

關(guān)鍵詞：中外中等職業(yè)教育;經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;比較

中圖分類(lèi)號(hào)：G719 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094-（2015）02C-0013-04

中等職業(yè)教育在世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。政府、企業(yè)、受教育者個(gè)人都受益，其中政府是最大的受益者。因此，應(yīng)建立一個(gè)多元化的中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、監(jiān)管、投入等作用，為中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)供給保駕護(hù)航。

一、國(guó)外中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

不同國(guó)家中等職業(yè)教育的類(lèi)型、管理體制、政策和經(jīng)費(fèi)保障等情況不盡相同，但總體體現(xiàn)了對(duì)中等職業(yè)教育的重視。美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家職業(yè)教育起步早、發(fā)展好，已被稱(chēng)為其國(guó)家發(fā)展的經(jīng)濟(jì)秘密武器。這些國(guó)家職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，特別是我國(guó)與美、英、德等國(guó)家的中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制很有必要進(jìn)行比較研究。[1]

（一）美國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

美國(guó)職業(yè)教育立法的規(guī)范與完善是其職業(yè)教育得以快速發(fā)展的深厚基礎(chǔ)。追溯到美國(guó)國(guó)會(huì)1862年通過(guò)的《莫雷爾法案》，誕生的“贈(zèng)地學(xué)院”更大意義上說(shuō)明美國(guó)聯(lián)邦政府當(dāng)時(shí)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)職業(yè)教育的干預(yù)和支持。隨后的150多部經(jīng)典職業(yè)教育法案在推動(dòng)美國(guó)職業(yè)教育發(fā)展中更是起到了重要作用。政府是美國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源者，各級(jí)政府都統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)：聯(lián)邦政府資助約占10%、州政府撥款占18%～20%、當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)稅占45%，合計(jì)約占75%，占絕對(duì)比例。學(xué)生學(xué)費(fèi)是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)有益的補(bǔ)充，約占學(xué)校收入的8%～10%。[2]經(jīng)費(fèi)來(lái)源有力地保障并推進(jìn)了職業(yè)教育的發(fā)展。

（二）英國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

英國(guó)政府十分重視教育事業(yè)，從中央到地方政府始終保持對(duì)教育的穩(wěn)定投入。英國(guó)傳統(tǒng)教育重學(xué)術(shù)、輕技能導(dǎo)致職業(yè)教育不受重視，這一點(diǎn)與我國(guó)很相似。但自20世紀(jì)80年代起，英國(guó)充分發(fā)揮政府的宏觀(guān)調(diào)控職能，通過(guò)加強(qiáng)立法、單列職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)、多渠道支持等系列手段逐步增加了職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入。政府為保證職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)設(shè)一個(gè)由政府撥款的職業(yè)教育基金會(huì)。政府對(duì)學(xué)校的撥款取決于學(xué)校規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量，數(shù)額多少由在冊(cè)學(xué)生人數(shù)和學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果綜合確定，每年約75%的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)自職業(yè)教育基金會(huì)。[3]

政府制定的就業(yè)制度也體現(xiàn)了對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)支持。企業(yè)必須錄用持有國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)的人員，政府對(duì)參與國(guó)家職業(yè)資格學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的人員給予經(jīng)費(fèi)支持。近年來(lái)，英國(guó)中學(xué)生畢業(yè)后都可得到一張職業(yè)技術(shù)教育“代金券”，可用它支付職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)。政府還對(duì)支持職業(yè)教育有成效的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。

（三）德國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

德國(guó)職業(yè)教育從中學(xué)（部分階段相當(dāng)于我國(guó)的初中）已經(jīng)有所體現(xiàn)。德國(guó)約有60%的初中畢業(yè)生選擇進(jìn)入“雙元制”職業(yè)學(xué)校接受職業(yè)培訓(xùn)。

德國(guó)與美國(guó)一樣也非常重視職業(yè)教育立法。法律規(guī)定職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源渠道是企業(yè)、聯(lián)邦政府及州政府，三者分別承擔(dān)的比例大約為67.5%、17%、和15.5%。[4]可見(jiàn)，德國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同投入。企業(yè)投入占絕對(duì)比例。企業(yè)投入經(jīng)費(fèi)在職教經(jīng)費(fèi)中占大頭是德國(guó)職教經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的特色，在世界范圍內(nèi)影響很大，得益于其職業(yè)教育“雙元制”的成功推行。企業(yè)投入形式多樣，既可直接投入，幫助學(xué)校投資硬件和承擔(dān)部分人力成本;也可用企業(yè)外集資模式，即先讓所有企業(yè)按職工工資總額的一定比例上交，再讓部分參與職業(yè)培訓(xùn)的企業(yè)享受;還可借助稅收政策獲得間接資助等。

二、我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

自1978年以來(lái)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，中國(guó)將大力發(fā)展職業(yè)教育置于教育發(fā)展的重要位置。在學(xué)習(xí)國(guó)外職業(yè)教育立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，我國(guó)于1996年頒布了《職業(yè)教育法》。這標(biāo)志著中國(guó)職業(yè)教育開(kāi)始走上法制化道路。

1983年5月，國(guó)家首次提出中央對(duì)職業(yè)技術(shù)教育進(jìn)行財(cái)政撥款，從此我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)列入中央及地方財(cái)政撥款。1991年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出，在經(jīng)費(fèi)撥款上要不斷向職業(yè)教育傾斜，逐步加大對(duì)職業(yè)教育的投入。但是，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入后幾年有弱化的現(xiàn)象。2007年以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策愈加給力：2007年開(kāi)始實(shí)行中等職業(yè)教育學(xué)生資助政策;2009年起對(duì)中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)政策;2012年秋季學(xué)期起，擴(kuò)大中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)范圍，有的省市擴(kuò)大到所有的中職學(xué)生……這些標(biāo)志著國(guó)家對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入有了更廣泛的內(nèi)容，由對(duì)學(xué)校投入轉(zhuǎn)向了對(duì)人的投入，體現(xiàn)了“以人為本”的理念。

中國(guó)先后提出以半工半農(nóng)、收繳學(xué)費(fèi)、鼓勵(lì)民資、吸收企業(yè)資金等方式彌補(bǔ)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)不足，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌備渠道多元化的趨勢(shì)逐步形成?，F(xiàn)階段，我國(guó)中等職業(yè)教育辦學(xué)資金很大一部分來(lái)自于中央財(cái)政及省市財(cái)政支持，財(cái)政性資金占總經(jīng)費(fèi)的50%～60%，免學(xué)費(fèi)后2011年達(dá)到76.84%。為確保財(cái)政經(jīng)費(fèi)有效投入，政府從多方面建立有效投入機(jī)制：一是建立綜合預(yù)算制度;二是完善中等職業(yè)學(xué)校生均財(cái)政撥款制度;三是加大內(nèi)涵建設(shè)投入;四是健全教育扶困助學(xué)制度;五是控制和化解學(xué)校債務(wù)。

三、我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的不足

中國(guó)教育科學(xué)研究院國(guó)際比較教育研究中心2014年的研究成果顯示，目前中國(guó)職業(yè)教育競(jìng)爭(zhēng)力排名第26位，處于世界中等水平，仍然處于上升期。盡管涉及面廣的中國(guó)職業(yè)教育，有規(guī)模優(yōu)勢(shì)，但是職業(yè)教育的質(zhì)量指標(biāo)、投入指標(biāo)等核心指標(biāo)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力仍然不強(qiáng)，中國(guó)職業(yè)教育步入成熟期還有一段艱難路程要走。

（一）中等職業(yè)教育立法相對(duì)滯后

美國(guó)1862年國(guó)會(huì)通過(guò)了《莫雷爾法案》，迄今已頒布了150多部有關(guān)職業(yè)教育的法律; 1562年頒布的《工匠法》可以算是英國(guó)最早的職業(yè)教育立法;以職業(yè)教育作為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展秘密武器的德國(guó)分別于1969年和1981年頒布了《職業(yè)教育法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》，確立了德國(guó)“雙元制”職業(yè)教育模式，逐漸成為世界各國(guó)職業(yè)教育的楷模。

我國(guó)政府到20世紀(jì)90年代初期，才具備了進(jìn)行職業(yè)教育國(guó)家立法的條件，之前的80年代到90年代上半期，僅就職業(yè)教育的改革和發(fā)展頒發(fā)了一系列指導(dǎo)性文件。1996年5月《職業(yè)教育法》正式頒布，隨后有關(guān)職業(yè)教育的一系列法律文件逐漸頒布并實(shí)施。

（二）中等職業(yè)教育執(zhí)法力度偏弱

法律保障是美、英、德等國(guó)在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障上的共性，有效確保了職業(yè)教育的資金投入。美國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主體是地方稅收，毫無(wú)疑問(wèn)受法律保障。英國(guó)《職業(yè)培訓(xùn)法》規(guī)定企業(yè)按工資總額的一定比例上交專(zhuān)項(xiàng)稅金以增加職業(yè)教育投資。德國(guó)聯(lián)邦的《基本法》明確規(guī)定國(guó)民生產(chǎn)總值的1.1%和工資總額的2.5%必須用于職業(yè)教育等。

我國(guó)在較早的法律中缺乏明確的條文規(guī)定職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的籌措方式，直到2002年才頒布政策保證職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入。國(guó)務(wù)院于2002年和2005年兩次規(guī)定了教育費(fèi)附加用于職業(yè)教育的比例?？傊?，我國(guó)關(guān)于職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定較多，但硬性的法律較少，使得職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入在具體執(zhí)行中往往落實(shí)不到位。校企合作或頂崗實(shí)習(xí)等還處于人情合作的被動(dòng)狀態(tài)，無(wú)法有效滿(mǎn)足職業(yè)教育發(fā)展需求，這就是缺少經(jīng)費(fèi)投入法律保障的突出表現(xiàn)。

（三）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)水平偏低

職業(yè)教育是一項(xiàng)高投入的教育。陳廣慶于2010年3月在《人民政協(xié)報(bào)》撰寫(xiě)的《盡快建立職教經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制》中指出：“從發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)教育成本的研究結(jié)果表明，職業(yè)教育的辦學(xué)成本是普通教育成本的2.64倍”?？梢?jiàn)，辦好職業(yè)教育需要比普通教育更高的投入，然而我國(guó)職業(yè)教育2013年財(cái)政經(jīng)費(fèi)總額僅占財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的10.36%[5]，占GDP的比例僅為0.445%（2013年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例4.3%×10.36%）;就生均經(jīng)費(fèi)而言，我國(guó)中等職業(yè)教育投資所占比例也嚴(yán)重偏低。2006—2013年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告中的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也說(shuō)明了這一問(wèn)題。

由上表所占比重?cái)?shù)據(jù)進(jìn)一步計(jì)算可知，中等職業(yè)學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)平均僅占普通高校的0.48，公用經(jīng)費(fèi)比例更低，平均只占0.31;與普通高中比，中等職業(yè)學(xué)校生均教育事業(yè)費(fèi)平均占比1.048，基本持平，生均公用經(jīng)費(fèi)平均是普通高中的1.21倍，隱含了中職學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)比重較低，師資力量不足的問(wèn)題。進(jìn)一步比較說(shuō)明，較之于同為技能教育的高等學(xué)校，中職教育經(jīng)費(fèi)為嚴(yán)重弱項(xiàng);同為中等教育的普通高中，盡管辦學(xué)成本差異大，仍然只能持平，足以說(shuō)明中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)水平偏低，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足辦學(xué)成本的需求。

（四）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理

世界各國(guó)普遍強(qiáng)調(diào)政府在職業(yè)教育發(fā)展中的重要作用，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)中來(lái)自政府投入的比例都能達(dá)到絕對(duì)比重。目前，我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道與發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似，但總體表現(xiàn)弱化了學(xué)校自身和社會(huì)力量的作用。

以代表中等職業(yè)教育的五類(lèi)學(xué)校綜合體（中等職業(yè)學(xué)校、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中、技工學(xué)校、成人中專(zhuān)學(xué)校）為例，近幾年其公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)收入在總經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道中居絕對(duì)主體地位，而民辦學(xué)校和社會(huì)捐贈(zèng)收入兩項(xiàng)合計(jì)占比平均不到1%，說(shuō)明中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)過(guò)度依賴(lài)于國(guó)家和個(gè)人家庭承擔(dān)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理。特別是企業(yè)投入在整體經(jīng)費(fèi)投入中微不足道，2011年僅0.77%[6]，與德國(guó)相比，我國(guó)實(shí)質(zhì)意義上的校企合作任重道遠(yuǎn)且迫在眉睫。

四、完善我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的路徑

大力發(fā)展中等職業(yè)教育需要發(fā)揮多元主體作用。在政府的宏觀(guān)調(diào)控引導(dǎo)下，中等職業(yè)教育辦學(xué)主體要緊跟企業(yè)需求，發(fā)揮行業(yè)企業(yè)的作用，充分利用一切資源，保障經(jīng)費(fèi)投入，營(yíng)造職業(yè)教育健康快速的發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）保障中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)供給

中等職業(yè)教育實(shí)行政府主導(dǎo)、行業(yè)企業(yè)及其他社會(huì)力量等多渠道投入的保障機(jī)制。政府是中等職業(yè)教育的舉辦主體，經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源依賴(lài)政府，政府要完善中等職業(yè)教育生均撥款制度，建立中等職業(yè)教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制;行業(yè)企業(yè)作為職業(yè)教育的受益方，應(yīng)切實(shí)履行應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，做職業(yè)教育的推動(dòng)者和守護(hù)者;其他社會(huì)力量應(yīng)起輔助作用，共同為中等職業(yè)教育提供多維經(jīng)費(fèi)支持，確保中等職業(yè)學(xué)校正常運(yùn)行、健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)中等職業(yè)教育宏觀(guān)調(diào)控

國(guó)家在大力支持中等職業(yè)教育發(fā)展、提供經(jīng)費(fèi)保障的同時(shí)，要引領(lǐng)并推動(dòng)職業(yè)教育快速發(fā)展。中等職業(yè)學(xué)校是辦學(xué)主體，應(yīng)能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，服務(wù)社會(huì)，有益于社會(huì)，得到社會(huì)的認(rèn)可。中等職業(yè)學(xué)校要大力推進(jìn)中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新，做“混合所有制”辦學(xué)模式的實(shí)踐者，緊跟世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，圍繞市場(chǎng)辦學(xué)，以就業(yè)為導(dǎo)向，全面提高辦學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的擁有高技能高素質(zhì)的勞動(dòng)者。

（三）做好中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

應(yīng)加強(qiáng)中等職業(yè)學(xué)校日益增多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管工作，切實(shí)發(fā)揮經(jīng)費(fèi)使用的最佳效應(yīng)。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)撥款和辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果的必然關(guān)聯(lián)。中等職業(yè)學(xué)校必須建立嚴(yán)格的預(yù)決算制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制和審計(jì)制度，落實(shí)經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任，科學(xué)化、精細(xì)化管理資金。

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（責(zé)任編輯：方健華）