特大城市人口調(diào)控要重視周邊

特大城市應(yīng)充分利用好中心城區(qū)的外圍區(qū)域，鼓勵區(qū)縣差異發(fā)展和適度“極化”發(fā)展。

在快速城鎮(zhèn)化的背景下，特大城市人口高速增長以及由此產(chǎn)生的交通擁擠、環(huán)境污染、過度集聚等問題，是近年來困擾城市管理者的難題，也是特大城市人口管理的主題。在強(qiáng)調(diào)以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為核心的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014?2020）》中，明確提出“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)?！?。作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的京津冀協(xié)同發(fā)展，核心也是通過有序疏解北京非首都功能，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)控北京市人口規(guī)模。

我國的特大城市人口調(diào)控到底怎么走，調(diào)哪兒，往哪兒調(diào)？國際一些大都市的人口發(fā)展經(jīng)驗有一定借鑒意義。

實際上，我國特大城市城區(qū)人口雖“擠”，但市域并不算“擠”。不同于國外城市是相對獨(dú)立的城市地區(qū)，我國的城市既管理市區(qū)，又管理城市外圍的農(nóng)村地區(qū)。如果按照可比的口徑，大致可將我國城市中心區(qū)往外的連片城市建成區(qū)，作為城市主城區(qū)。

按上述界定，北京、上海、東京、首爾、紐約五個城市主城區(qū)的面積都在600平方公里左右，其中北京五環(huán)內(nèi)面積約661平方公里，上海中心城區(qū)面積約560平方公里，東京都23個區(qū)部面積621平方公里，首爾市總面積605平方公里，紐約（扣除遠(yuǎn)離主城的斯塔滕島）面積635平方公里。在上述范圍內(nèi)，五個城市的人口密度分別約為1.58萬人、1.59萬人、1.44萬人、1.67萬人、1.24萬人/平方公里。巴黎和倫敦城市核心區(qū)的范圍則大致在300平方公里左右，人口密度分別約為1.3萬人、1萬人/平方公里。

相比國際城市，我國的北京、上海城市核心區(qū)“‘餅’大人密”——城市連片區(qū)面積大、人口密度高。

在市域范圍上，上海市域面積6340平方公里，北京市域總面積1.68萬平方公里，與韓國首爾都市圈的1.17萬平方公里，日本東京都市圈1.36萬平方公里相近。上海市域、北京市域、韓國首爾都市圈、日本東京都市圈人口密度分別為3800人/平方公里、1280人/平方公里、2162人/平方公里、2618人/平方公里。相較而言，上海市面積小、人口密度較高，但北京市域人口并不算密集。

韓國首爾都市圈、日本東京都市圈的面積都小于北京市域，總?cè)丝诜謩e超過2500萬和3500萬，高于北京市的2150萬。如何才能既讓都市圈承載更多人口，又避免核心區(qū)過度擁擠？

具有相當(dāng)人口規(guī)模的副中心城市和大量的中小城市是提升都市圈整體人口承載力、緩解中心城區(qū)人口壓力的關(guān)鍵。

韓國首爾都市圈內(nèi)，與首爾相距約50公里的仁川市是都市圈的副中心城市，人口約285萬;首爾周邊中小城市廣布，這些小城市面積多數(shù)在100平方公里左右，功能完整，相對獨(dú)立，其中人口超過100萬的城市1個，人口超過50萬的城市共有8個。東京都市圈內(nèi)，與東京相距約30公里的橫濱市是都市圈的副中心城市，人口約370萬;東京都市圈內(nèi)其他人口超過100萬的城市有3個，超過50萬的城市共有8個。

日韓首都市圈的副中心城市，人口規(guī)模都達(dá)到300萬左右。功能完整的中小城市通過便捷的軌道交通線路與中心城市連接，能夠有效分擔(dān)核心城市的人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的壓力，提升了都市圈整體的人口和經(jīng)濟(jì)承載力。

從北京、上海兩個特大城市情況看，上海市市域人口密度高。其中，浦東新區(qū)作為與核心區(qū)獨(dú)立的區(qū)域，總?cè)丝诩s550萬，類似大都市區(qū)的副中心城市。北京市城市核心區(qū)涉及6個區(qū)，外圍區(qū)縣有10個，外圍各區(qū)縣的城區(qū)集中的人口基本不足50萬人，難以形成功能相對完整的城市。

總體來講，我國特大城市的外圍區(qū)縣對核心區(qū)具有“雙重依附”特征。

一是行政管理上的依附，上級城市政府是區(qū)縣級政府的“家長”，賦予外圍區(qū)縣不同的功能定位，并給予相關(guān)的政策支持，區(qū)縣發(fā)展在很大程度上依賴上級政府;為平衡區(qū)縣發(fā)展，上級政府對各區(qū)縣的支持通常要考慮“公平”。

二是經(jīng)濟(jì)活動上的依附，由于外圍區(qū)縣城市集中區(qū)人口規(guī)模不大，城市功能不夠完整，在經(jīng)濟(jì)活動、就業(yè)等方面也依賴核心城區(qū)，例如，北京市主城區(qū)集中了70%以上的就業(yè)崗位，外圍區(qū)縣都在一定程度上成為城市核心區(qū)的外圍“臥城”。

對我國特大城市“城市病”的擔(dān)憂主要來自核心城區(qū)的人口集聚，但在人口調(diào)控方式上，往往形成“城市核心區(qū)有病，外圍區(qū)一起吃藥”的局面。例如，北京市提出到2020年，人口調(diào)控目標(biāo)為2300萬人，而從2014年起，北京市政府就與各區(qū)縣簽訂了人口調(diào)控目標(biāo)責(zé)任書，各區(qū)縣不管離城市的遠(yuǎn)近，都要按指標(biāo)對人口加以控制。

國外都市圈發(fā)展經(jīng)驗表明，中國宜大力培育周邊中小城市，提升特大城市市域人口承載力。具體而言，特大城市宜充分利用好中心城區(qū)的外圍區(qū)域，在現(xiàn)行的行政管理體制下，鼓勵區(qū)縣差異發(fā)展和適度“極化”發(fā)展。

在人口調(diào)控上，要區(qū)分核心城區(qū)和外圍區(qū)域，控制中心城區(qū)人口增長;通過嘗試“老人老辦法、新人新辦法”等公共服務(wù)提供模式，鼓勵人口在外圍區(qū)縣城市區(qū)適度集中。

此外，要完善外圍區(qū)縣城市功能，構(gòu)建合理的都市圈城鎮(zhèn)體系，將吸引中心城區(qū)功能疏解、人口轉(zhuǎn)移和形成新增人口的集聚點(diǎn)結(jié)合起來，提升區(qū)域整體人口承載能力。