城鎮(zhèn)化：改革的突破口

對耕地占用和城鎮(zhèn)化的關(guān)系不能“拍腦袋”來判定。

這是一本旨在提供一個以城鎮(zhèn)化作為突破口，帶動改革全局的戰(zhàn)略構(gòu)想的書。

隨著改革日益向縱深發(fā)展，面臨的情況更為復雜，需要克服前所未有的困難，應根據(jù)改革的新形勢、新任務、新特點，采取更具針對性的方法。本書認為，改革之所以難以推進，就深層次來說是受到社會基礎(chǔ)的制約。要想實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標，就必須采取有力的措施，穩(wěn)步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著城鎮(zhèn)化消化掉小農(nóng)社會殘余，附著于原社會結(jié)構(gòu)的一些觀念意識、管理制度等會隨之消退，新社會結(jié)構(gòu)的成長則為治理水平提高提供基礎(chǔ)，也提出更高的要求。從這個意義上講，城鎮(zhèn)化具有“釜底抽薪”的作用。

同時，城鎮(zhèn)化還可以起到將無形的改革具體化的作用，為改革提供最好的“抓手”。由于城鎮(zhèn)化既具有良好的突破性，又具有極強的帶動全局的能力，因此成為改革突破口的可行選擇。這一重要局部的突破，將為全面改革的順利推進起到提綱挈領(lǐng)的作用和事半功倍的效果。

城鎮(zhèn)化為實現(xiàn)2.6億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)夢想提供了歷史契機。

廣大農(nóng)民工雖然常年在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活，甚至已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體部分，但社會身份卻依然是農(nóng)民，仍被視作老家農(nóng)村的人，不被務工城鎮(zhèn)所承認、接納，無法在城鎮(zhèn)獲取同等公共服務并定居落戶，成為生活在城鎮(zhèn)的邊緣群體。由于他們普遍無力把家庭帶入城鎮(zhèn)，造成親情割裂、心酸委屈的留守問題;由于缺乏生活保障，他們在年老時更面臨去留兩難的困境，目前代際間簡單輪回的跡象已經(jīng)初步顯現(xiàn)。現(xiàn)在，已經(jīng)到了為農(nóng)民工考慮長遠生活歸宿的時候了。應當通過政策的調(diào)整、制度的完善、資源的重新安排，使農(nóng)民工有機會成為真正的城里人，可以體面地勞動、有尊嚴地生活，實現(xiàn)幾億人整體生活面貌的根本改變。在城鎮(zhèn)定居生活將成為廣大農(nóng)民工中國夢最具體的體現(xiàn)形式，激發(fā)廣泛的社會共鳴和強勁的奮斗動力。

長期以來的“半城鎮(zhèn)化”模式不但使中國城鎮(zhèn)化的效果打了折扣，如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以破解、社會進步受到制約;更重要的是，這一模式會積累需求不足的結(jié)構(gòu)性矛盾、制約產(chǎn)業(yè)競爭力提高、遭遇資源環(huán)境瓶頸、造成未來社會問題，從長期來看是難以為繼的。目前，國家已經(jīng)著手對這一模式進行調(diào)整，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，此后一年多的時間里，圍繞以人為核心的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)公布和實施了一系列重要的政策。然而，歷史悠久的二元社會體制下形成的傳統(tǒng)觀念卻難以一時扭轉(zhuǎn)，圍繞中國城鎮(zhèn)化問題的很多重大爭議尚無定論，人們對城鎮(zhèn)化的具體形式和實現(xiàn)途徑仍然存在很大的分歧。本書在前人研究和自己實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對中國城鎮(zhèn)化進行了重新審視，獲得一些重要發(fā)現(xiàn)。

在中國城鎮(zhèn)化進程中，一個重要的限制條件是所謂的“耕地不足”。本書研究認為，對耕地占用和城鎮(zhèn)化的關(guān)系不能“拍腦袋”來判定，通過國際經(jīng)驗及對中國土地占用情況的具體分析，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與耕地占用之間不僅不存在任何矛盾，而且構(gòu)成相輔相成的關(guān)系。中國城鎮(zhèn)化過程中的耕地減少，主要是由于“半城鎮(zhèn)化”模式下的“兩頭占地”造成的。如果能夠消除中國土地利用中的制度梗阻，實現(xiàn)農(nóng)民工生活空間置換，完全有可能實現(xiàn)耕地總量的增加。計算可知，假定其他條件不變，將現(xiàn)有的2.6億農(nóng)民工轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)生活，增減相抵之后，耕地可增加4.3萬平方公里，總量達到18.9億畝。通過實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，“18億畝耕地紅線”不僅保得住，而且空間會愈加廣闊。

在資源環(huán)境壓力之下，必須慎重選擇城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式。本書認為，由于小城鎮(zhèn)對自然資源無法集約利用以及缺乏內(nèi)生發(fā)展能力，難以成為中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式。應當以城市群作為中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式，發(fā)揮特大城市“車頭”的帶動作用，同時通過周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，合理分擔特大城市的部分功能和人口壓力。應當充分尊重和承認地區(qū)間發(fā)展稟賦的差異，將東部城市群作為中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點，促使其持續(xù)健康發(fā)展，同時利用“連通器原理”，通過放開人口流動的方式實現(xiàn)區(qū)域之間的新平衡。尤其應當從制約作用最明顯的供地政策入手，調(diào)整目前“牛渴了給羊喝水”的供地模式，使東部城鎮(zhèn)在發(fā)展中獲得充分的土地支撐。

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)獲取同等公共服務是市民化的重要內(nèi)容。本書認為，對農(nóng)民工進城所需公共服務的成本和難度既不能小覷，也不能人為夸大，其中一些如交通等實際已經(jīng)通過“搭便車”的方式實現(xiàn)了。本書對農(nóng)民工所需公共服務的研究集中于三點：一個是最耗錢的隨遷子女教育;一個是最費力的社會保險;一個是最具標志性的戶籍制度改革。

在戶籍制度改革上，本書認為最重要的不是“為什么給農(nóng)民工戶籍”，而是“為什么不能給農(nóng)民工戶籍”，將我們的“擔心”具體化。只要把握“教育資源粥夠吃”和“社會救助不加壓”兩個原則，改革的步子可以邁得更大一些。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務體系必須考慮相關(guān)主體的承受能力，通過制定務實的戰(zhàn)略、理順財權(quán)事權(quán)關(guān)系、選擇最有利的切入點等手段，最大限度地凝聚社會共識，推進政策實施，并在難點問題上采取“緩進急戰(zhàn)”的策略。

農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題由于“層級較低”，往往容易受到人們的忽視?？紤]到這一問題的必要性、關(guān)鍵性和最高的“難度系數(shù)”，本書對此專辟一章進行討論。

本書認為，解決好農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題具有兩個戰(zhàn)略作用：

第一，只有農(nóng)民工在城鎮(zhèn)擁有適宜家庭生活的穩(wěn)定居住條件，城鎮(zhèn)化才能構(gòu)成“閉合回路”，生活空間置換、節(jié)約資源的效果才能體現(xiàn)出來;

第二，在需求不足的背景下，農(nóng)民工購房將有效釋放存量需求，成為經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化的“啟動器”。解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的核心手段是，在目前中國住房市場出現(xiàn)調(diào)整的有利局面下，通過擴大土地供給的手段，促使房價進一步合理回調(diào)，使部分農(nóng)民工具備購房的能力。

本書還進一步提出了一個大膽的構(gòu)想：農(nóng)民工可以自愿選擇交出農(nóng)村老家的宅基地，以此換取在務工城鎮(zhèn)7折購房的優(yōu)惠。通過這一政策，農(nóng)民工的購房壓力大為減輕，得以在東部沿海城鎮(zhèn)實現(xiàn)“住房夢”，國家的耕地面積得以增加，同時流入地和流出地的財政都不會增加額外負擔，由此實現(xiàn)非常難得的帕累托改進。當然，這一構(gòu)想在實際操作中尚待進一步探索和完善。

（作者為國務院發(fā)展研究中心副研究員）