中國高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的利益主體及其特征分析

[摘要]我國高等教育結(jié)構(gòu)在六十多年的歷史變遷中，經(jīng)歷了從計劃到市場兩個經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌。利益主體間的合作與博弈，一直存在于高等教育結(jié)構(gòu)的變遷過程中，清晰地反映了政府、市場和大學三個主體之間的力量博弈。然而，制度環(huán)境的差異，導致高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的三個利益主體存在本質(zhì)區(qū)別。文章在分析不同制度環(huán)境下三個利益主體本質(zhì)差異的基礎(chǔ)上，概括和總結(jié)了我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷中出現(xiàn)的三種制度變遷類型及其基本特征。

[關(guān)鍵詞]高等教育結(jié)構(gòu) 制度 "制度變遷 利益主體

[作者簡介]朱艷（1980- ），女，遼寧法庫人，沈陽師范大學教育科學學院，講師，博士，主要從事高等教育制度與政策研究。（遼寧 "沈陽 "110034）

[課題項目]本文系全國教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度教育部青年專項立項課題“中國高等教育結(jié)構(gòu)變遷的動力機制及其制度構(gòu)建研究——制度的視角”（課題編號：EIA130402）和遼寧省教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度立項重點課題“基于制度分析的中國高等教育結(jié)構(gòu)變遷機制研究”（課題編號：JG13DA002）的階段性成果。

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）25-0014-03

我國高等教育結(jié)構(gòu)在六十余年的變遷中，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種制度環(huán)境的改變。制度環(huán)境的差異，使得高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的利益主體即政府、大學和市場，在地位和作用上存在明顯的區(qū)別。因此，文章以制度環(huán)境的變遷為線索，通過分析政府、大學和市場三個不同利益主體在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的地位與作用，進而總結(jié)出利益主體下高等教育結(jié)構(gòu)的制度變遷類型與基本特征。

一、高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的利益主體

1.計劃經(jīng)濟體制下高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的利益主體。“計劃性”是計劃經(jīng)濟的本質(zhì)特征，指單純依靠政府的行政指令來維持整個社會系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)，高等教育的發(fā)展也不例外。計劃經(jīng)濟體制的特點，決定了高等教育的結(jié)構(gòu)變遷有著濃厚的政府色彩，并影響了政府、大學和市場三個利益主體在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的作用。

第一，政府。在計劃經(jīng)濟的制度環(huán)境框架內(nèi)，政府掌控社會各領(lǐng)域的資源分配權(quán)與發(fā)展權(quán)等，高等教育也不例外。由于缺乏獨立的教育權(quán)力，高等學校只能依從于政府，成為政府的附設(shè)機構(gòu)。制度供給的特征，突出了中央政府的強權(quán)控制，使得中央政府成為高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的主體。中央政府通過制定與實施高等教育制度，來體現(xiàn)其作為高等教育結(jié)構(gòu)變遷主體的地位，完成對高等教育的管理和控制。①例如，在“趕超英美”和“大躍進”思想的影響下，中央政府在違背教育規(guī)律、人才培養(yǎng)規(guī)律的情況下，通過不切實際的行政命令，加快發(fā)展高等教育，使得不同層次與類型、科類的高等院校數(shù)量在短期內(nèi)得到了較快增長。高度集中的行政命令安排，促使政府實現(xiàn)了對高等教育資源和事務(wù)的全面掌控。

第二，市場。計劃經(jīng)濟體制決定了市場機制及其要素對高等教育沒有話語權(quán)。高等教育的一切活動包括招生、就業(yè)、教育資源的分配等，都被納入政府的行政計劃，不必考慮市場機制對高等教育的影響。因此，“在政府和市場之間形成一種隱形的制約機制。在社會經(jīng)濟發(fā)展和政治權(quán)力的雙重制約下，社會發(fā)展中需要的人才類型與規(guī)格、社會力量和高等學校一樣都被納入政府行政管理的框架內(nèi)，政府運用手中強大的政治權(quán)力來干預或抑制社會力量或民間組織，從而使得社會力量永遠消失在萌芽狀態(tài)”②。政府依靠強大的行政權(quán)力，主導高等教育發(fā)展中的一切活動，使得市場難以在高等教育活動中發(fā)揮應(yīng)有的作用。在這種制度環(huán)境中，高等教育也難以按照市場機制的內(nèi)在邏輯獲得必要的資源要素，市場主體對高等教育結(jié)構(gòu)變遷的影響力微乎其微，甚至可以忽略不計。

第三，大學。計劃經(jīng)濟體制強大的政治邏輯，決定了政府與大學之間存在相應(yīng)的“主從關(guān)系”。在這種強大的政治邏輯下，大學組織完全喪失了維系其自身存在與發(fā)展的各種權(quán)力，只能單純以政府行政機構(gòu)“附屬品”的身份參與和開展高等教育的各種活動。大學組織在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中只能扮演“被動者”的角色，而且這種角色要遵從政府的指令性規(guī)范或規(guī)則，屈從于國家意志。在計劃經(jīng)濟條件下，大學完全成為服務(wù)國家經(jīng)濟建設(shè)的工具，以滿足政府、教育主管部門的需要為其存在的根本，這在高等教育結(jié)構(gòu)的變遷中表現(xiàn)得尤為突出。

計劃經(jīng)濟體制下社會系統(tǒng)的運行機制，使得大學完全喪失了自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和基本路徑，使得培養(yǎng)的人才更多成為聽從和服務(wù)于政府行政指令的工具，不能滿足和適應(yīng)社會發(fā)展對人才規(guī)格、類型等的根本需要。大學和社會上的用人單位只能按照政府制訂的各種計劃來培養(yǎng)人、使用人，沒有辦學自主權(quán)。大學從招生規(guī)模、學科專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)的類型與規(guī)格到教學計劃，都按照政府的行政命令來完成，完全喪失了維護其自身存在與發(fā)展的各種權(quán)利，只是政府行政命令的執(zhí)行者。

2.市場經(jīng)濟環(huán)境中我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷的利益主體。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型促進了社會結(jié)構(gòu)的多元化，而新的社會組織、新型市場要素以及社會團體的出現(xiàn)，增強了新生力量在社會轉(zhuǎn)型及結(jié)構(gòu)變革中的作用。因此，在市場經(jīng)濟大環(huán)境下，影響高等教育結(jié)構(gòu)變遷的主體力量是政府、市場和大學。

第一，政府。我國在1985年以后加快了高等教育管理體制的改革步伐，地方政府逐漸接收了中央政府下放的高等教育權(quán)力，獲得了發(fā)展和管理高等教育的部分權(quán)力和責任，提升了辦學的積極性和主動性，打開了地方高等教育發(fā)展的新局面。但是，“以省級政府統(tǒng)籌為主”的內(nèi)容和范圍沒有得到政府的權(quán)威界定，導致地方政府在發(fā)展高等教育的過程中表現(xiàn)出巨大的盲目性和沖動性。地方政府急于展現(xiàn)發(fā)展教育的巨大成果，不切實際地發(fā)展高等教育，使得大學組織之間的辦學特色喪失殆盡，高等教育結(jié)構(gòu)千篇一律。但是，我們要承認，在市場機制的作用下，高等教育領(lǐng)域所進行的一系列深度變革及其各利益主體的權(quán)力與利益格局的重新分配，促使中央政府和地方政府對高等教育結(jié)構(gòu)變遷的影響力發(fā)生了較大變化。

第二，市場。社會各領(lǐng)域的深刻變革，直接影響了人才需求的層次、規(guī)格、知識結(jié)構(gòu)等，高等學校必須及時回應(yīng)社會的這些需求變化，即必須滿足和適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的改革發(fā)展要求。市場經(jīng)濟激活了社會各個領(lǐng)域的“細胞”，促使社會力量急劇增長。高等教育領(lǐng)域被這種迅速成長的社會力量不斷拓寬，多元化的高等教育投資體制和辦學體制得以彰顯，民辦教育組織機構(gòu)的興起就是典型代表。市場力量作為影響高等教育結(jié)構(gòu)變遷的主體之一，在高等教育發(fā)展中的地位和作用隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立與完善日益突出。

第三，大學?！按髮W組織在社會轉(zhuǎn)型中的角色與地位發(fā)生了較大變化，一方面，大學在與政府進行博弈的過程中獲得了一定的辦學自主權(quán)，成為能夠‘面向市場、自主辦學’的主體，并且積極、主動地回應(yīng)和滿足社會的各種需求，在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中發(fā)揮著主導作用;另一方面，大學又是高等教育制的主要實施主體，在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中成為政府調(diào)整的對象或客體。③特別是隨著我國高校擴招政策的實施，大學在高等教育發(fā)展中的主動性表現(xiàn)得尤為明顯，如異地辦學、校區(qū)置換、新建校區(qū)等方式迎合了市場需要和社會發(fā)展的要求。

雖然政府、市場和大學這三個利益主體在不同的制度環(huán)境中對高等教育結(jié)構(gòu)變遷的影響有明顯不同，但是，在當前社會轉(zhuǎn)型的過程中，高等教育結(jié)構(gòu)形成了相互制衡與約束的利益主體，三者的相互牽制與作用推動了我國高等教育結(jié)構(gòu)的變遷。

二、我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的制度變遷類型

社會政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境的改變，促使高等教育自身的制度安排發(fā)生了相應(yīng)的變化。制度變遷類型主要有：

1.經(jīng)濟體制變遷。經(jīng)濟體制改革作為推動高等教育結(jié)構(gòu)變遷的重要外生力量，一方面促使高等教育領(lǐng)域的一切改革均以滿足和適應(yīng)社會經(jīng)濟改革與發(fā)展的需要為目的，并在迎合社會各個領(lǐng)域需要的同時，實現(xiàn)了高等教育結(jié)構(gòu)的變遷;另一方面，也帶來了社會制度層面的改革，促使高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的主體力量和社會的運行機制發(fā)生了變化。政府、大學、市場是計劃經(jīng)濟體制下高等教育結(jié)構(gòu)變遷的主體力量，而市場經(jīng)濟體制下高等教育結(jié)構(gòu)變遷的主體力量是中央政府、地方政府、大學和市場。在不同體制下，大學和市場在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中的地位和作用有著本質(zhì)區(qū)別。同時，經(jīng)濟體制變革帶來了社會運行機制的變化，使得政府不再單純依靠行政手段和計劃指令行事，中央政府與地方政府的關(guān)系也隨之發(fā)生變化。

2.高等教育管理體制的變遷。高等教育管理體制是促使我國高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┥顚哟巫兏锏母拘灾贫取Ｖ贫拳h(huán)境的差異，使得管理體制改革的內(nèi)容、方式明顯不同，導致不同制度下高等教育結(jié)構(gòu)的變遷過程有本質(zhì)區(qū)別?？v觀我國高等教育管理體制改革的過程，管理體制改革始終在“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)”的權(quán)力特征中徘徊，而且在計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟條件下不斷反復。

在計劃經(jīng)濟體制下，強權(quán)的政治色彩使得高等教育結(jié)構(gòu)變遷有著明顯的政府計劃的色彩，高等教育的一切事務(wù)被完全掌控在政府手中，大學完全被邊緣化。將市場機制引入高等教育發(fā)展中，使得高等教育結(jié)構(gòu)變遷發(fā)生了實質(zhì)性變化，即高等教育的辦學主體、投資主體在中央政府、地方政府、市場和大學這四個利益主體的博弈和較量下變得更加多元化，高等教育結(jié)構(gòu)體系也呈現(xiàn)多樣化的特點。

3.高等教育重大政策的變遷。高等教育制度安排是促使我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷的重要內(nèi)生變量。我國高等教育結(jié)構(gòu)在這些制度安排下發(fā)生了重大變遷，如院系調(diào)整、《中華人民共和國學位條例》和《關(guān)于教育體制改革的決定》的頒布、“211工程、985工程”的實施、高校擴招、民辦教育促進法、面向21世紀教育振興行動計劃、高等教育法等一系列重要政策的頒布與實施，都在不同程度上推動了我國高等教育結(jié)構(gòu)的變遷。尤其是在市場經(jīng)濟的影響下，建立在規(guī)模增量基礎(chǔ)上的一個形式更加豐富、學科專業(yè)更加齊全、類型更加多樣化、各具特色的區(qū)域結(jié)構(gòu)體系正逐步形成。

三、我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷的基本特征

1.在以強制性制度變遷為主的過程中伴有誘致性制度變遷。新制度經(jīng)濟學學派根據(jù)制度變遷主體的差異，將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。“強制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷，誘致性制度變遷是一群（個）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷?！雹?/p>

在高等教育結(jié)構(gòu)變遷中，政府之所以采取強制性制度變遷，主要源于“合理的高等教育結(jié)構(gòu)中潛在的經(jīng)濟效益和社會效益”。高等教育結(jié)構(gòu)是否合理，不僅關(guān)系到高等教育資源的有效配置、社會對人才的需要與高校培養(yǎng)的人才是否有效對接，也是衡量高等教育強國建設(shè)和人才強國建設(shè)的重要指標，這促使政府或國家積極主動地制定和實施高等教育制度、創(chuàng)新制度環(huán)境，以推動高等教育結(jié)構(gòu)的變遷。

當然，這并不意味著強制性制度變遷貫穿高等教育結(jié)構(gòu)變遷的整個過程?！案叩让褶k教育的發(fā)展就具有明顯的誘致性制度變遷的性質(zhì)，是經(jīng)過漫長的發(fā)展過程、體制外擴張的道路才被納入國家辦學體制的?！?⑤民辦教育作為我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷中誘致性制度改革的典型案例，豐富了高等教育的形式結(jié)構(gòu)。

2.以漸進式改革為主?！懊^過河”是我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷歷程所體現(xiàn)出來的較為明顯的特征，許多新的制度安排和制度創(chuàng)新都體現(xiàn)了漸進性制度變遷的特點。我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷之所以采取漸進式改革的方式來推進，是由國情和高等教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯決定的。漸進式改革往往采取“先試點后推廣”的改革模式，能夠有效減少因信息不對稱而導致的制度變遷中的“試錯成本”。當然，這種漸進式改革也是一種政府主導的、自上而下的強制性制度變遷過程。但是，不同利益集團間的沖突往往使制度安排在漸進式的高等教育結(jié)構(gòu)變遷中停滯不前，根據(jù)不同利益主體的厲害關(guān)系調(diào)整相應(yīng)的制度，可能會產(chǎn)生新的矛盾和問題，導致高等教育結(jié)構(gòu)變遷中出現(xiàn)無序和混亂，這也會無形中加大制度變遷的成本。

3.政府主導下尋求社會認同。成本收益核算是影響高等教育結(jié)構(gòu)變遷的一個重要因素，高等教育制度變遷是政府基于經(jīng)濟人假設(shè)的一種理性選擇的過程。因此，高等教育結(jié)構(gòu)變遷不僅是一種制度變遷，更是高等教育在不斷尋求廣泛的社會認同中實現(xiàn)自身改革與發(fā)展的制度創(chuàng)新過程。

在經(jīng)濟體制改革的背景下，以政府、市場和大學為核心的利益主體間相互較量與利益博弈的綜合結(jié)果，導致了高等教育結(jié)構(gòu)的制度變遷，而這樣的結(jié)果迎合了政府、市場和大學三個主體的利益訴求，可以說，這種制度變遷的結(jié)果獲得了最廣泛的社會認可。政府作為推動高等教育結(jié)構(gòu)變遷的唯一制度供給主體，在與市場和大學的多重博弈中實現(xiàn)了利益均衡，促進了新制度的產(chǎn)生，因此，高等教育結(jié)構(gòu)變遷的過程也是高等教育制度創(chuàng)新的過程。

高等教育結(jié)構(gòu)變遷作為社會結(jié)構(gòu)變遷的重要組成部分，記錄了社會結(jié)構(gòu)變遷的時代背景與時代特征。在計劃經(jīng)濟體制下，政府是高等教育結(jié)構(gòu)變遷的最重要力量，大學辦學的自主權(quán)被扼殺，市場的力量非常弱小，幾乎不存在。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，大學的自主性權(quán)力逐步加大。同時，高等教育結(jié)構(gòu)的變遷也推動了經(jīng)濟體制、管理體制以及一系列高等教育重大政策的改革。以強制性為主，實現(xiàn)漸進式改革，在政府主導下尋求社會認同，是我國高等教育結(jié)構(gòu)變遷的基本特征。

[注釋]

①朱艷.中國高等教育結(jié)構(gòu)變遷的基本特征分析[J].國家教育行政學院學報，2012（2）：71.

②③⑤朱艷.制度視角下中國高等教育結(jié)構(gòu)研究[D].大連：大連理工大學，2012：60，65，71.

④盧現(xiàn)祥.西方經(jīng)濟學[M].北京：中國發(fā)展出版社，2006：107.