美國制憲會議上的反腐議題

1945年，奪取政權后的毛澤東回應黃炎培的政權更替周期率觀點時，曾胸有成竹地給出方案：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

2012年，中共中央總書記習近平重新提及這段當年發(fā)生在延安窯洞中的著名對話，以警示中國共產(chǎn)黨隊伍里的每個人，并開啟了令世界驚嘆的反腐戰(zhàn)爭。

實際上，對腐敗的憂慮在200年前的大洋彼岸也出現(xiàn)過，美國的開國者爭相閱讀英國歷史學家愛德華·吉本的《羅馬帝國衰亡史》，數(shù)落英國的敗相，在制憲大會上為避免新國家重蹈覆轍而絞盡腦汁。后世人們談論那次大會時，民主、自由等宏大詞匯脫口而出，而制度建構者們當時真正頭疼的是如何避免腐敗。

以史為鑒

1776年，美國宣布獨立，吉本的《羅馬帝國興亡史》第一卷同年問世。 1781年，美國《邦聯(lián)條例》被批準，吉本這套書的第二、三卷與讀者見面。1788年和1789年，美國憲法生效，吉本的著作大功告成，第四卷、五卷、六卷問世。

吉本因對一個帝國由盛轉衰的蕩氣回腸記錄而名留青史，但他對一個新生國家制度設計者的革命性影響卻往往被忽視。

在本杰明·富蘭克林思考新生美國如何避免失敗時，他的朋友向他推薦此書：“只有兩本書值得關注，一本是斯密的《國富論》，另一本是吉本的《羅馬帝國興亡史》?！备惶m克林從朋友處借來后者，一下就被吸引，對方多次催促也未歸還。不知是不是巧合，另一位開國元勛托馬斯·杰斐遜床頭也放著同一本書。

吉本對羅馬帝國衰亡原因的分析縈繞在這些美國精英的心頭，也為制憲大會如何設計一個長壽的政治架構提供了珍貴訊息。實際上，這些框架建構者不僅讀吉本，還大量引證普羅塔克、西塞羅、塔西脫等人的觀點。杰斐遜視塔西脫為有史以來最偉大的作家，約翰·亞當斯則表示，讀這些作品就好像在讀他自己政治時代的歷史。在整個制憲會議期間，這些作者的大名被高頻率提及，他們的著作都有共通之處——羅馬帝國提供了值得警示的教訓，腐敗是政治衰亡的核心原因。

羅馬共和國持續(xù)繁榮了數(shù)個世紀，最終的政治衰敗來自于精英集團的權力膨脹和日益猖獗的腐敗。這些“代理人”為了自己或小集團的私利，削弱或剝奪大多數(shù)公民的權利，卷入各種陰謀，濫用權力，失去了公民道德意識。當他們的行為變得有恃無恐、腐蝕國家肌體時，共和國的大廈就轟然倒塌了。這就是美國開國者們從吉本書中讀到的，他們憂慮于新生的國家會被腐敗摧毀，他們清楚腐敗盡管不是自由的對立面，但它會妨礙自由。他們明白腐敗不可避免，但又相信人性是可控的，自利行為是可約束的，腐敗的危險可以通過制度來克服。

相對于羅馬故事中的警示，新生的美國人更熟悉當時英國王朝的腐敗。富蘭克林于18世紀中期到達英國時，這個國度的許多民眾抱怨“日不落帝國”已陷入“普遍的腐敗，簡直從頭爛到了腳?！泵绹骷遗撂乩锟恕ず嗬麑懙溃骸扒魄朴纯此麄儥嗔Φ穆菟ê退ㄗ?，賄賂和腐敗弄臟了人性背后最為公正的布簾。”富蘭克林知道英國的腐敗程度沒有聽到的那么嚴重，但民眾對腐敗的痛恨仍給他留下深刻印象。

在開國者看來，英王朝是一個失敗的政體，被迎合和釣魚文化所肆虐。國王用財富和惠顧獲得對英國議會議員的影響，削弱政府合法性，這是一個悲劇。

制憲會議重任

如何通過制度建構避免羅馬式的衰亡，哪怕讓這一天晚些到來？吉本給出的結論是建立代議制與共和政體。他相信代議制能夠阻止行政權力濫用，共和則意味著將自由賦予人民，使其直接參與社會治理。

美國的開國者始終警惕政府淪為獨裁統(tǒng)治者的可能。一旦如此，腐敗必然侵蝕掌權者，甚至蔓延到整個社會，政治體制也就陷入退化。在制憲會議上，喬治·梅森直言：“如果不能制止腐敗，我們的政府不久將壽終正寢?！?/p>

腐敗其實就是為了私人利益影響公共權力的實施?！叭绻硕际翘焓梗筒恍枰魏握?。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了?！边@是《聯(lián)邦黨人文集》第51篇中最著名的一段話，后來也被寫進了美國憲法。

杰斐遜認為，成功的政治應當創(chuàng)造“道德和技能的貴族”，而不是“權力和財富的貴族”，應當設計疏導志向的管道，筑起防范的堤壩，抑制貪欲的膨脹，限制權力的濫用。

而應對依賴性是腐敗領域面對的最大挑戰(zhàn)。美國開國者在制憲會議的各種場合對依賴性和腐敗二詞往往交互使用，當今的政治學家也將“腐敗”和“依賴性”一起使用，表明腐敗是依賴性的自然結果。

依賴性是指一種結構性的依賴或一種心理上的依賴。多數(shù)情形下，金錢的依賴性會導致心理的依賴性。依賴性可能是一種直接的形式，如政府的福利和貨幣收入依賴于國王支付的薪水，也可能是一種微妙的形式，如禮物或阿諛等軟性的精神依賴。它們盡管存在程度上的差異，但都會使人的行為發(fā)生調整，產(chǎn)生權力依附。在美國開國者看來，腐敗的實質形式是“依賴性腐敗”。

美國制憲會議的一個明確目標就是挫敗這種導致腐敗的依賴和誘惑，建立一種基于自由的政治文化。他們認為，公民應當“從擺脫依賴性中獲得自由，從市場化的利益中獲得自由。任何損害獨立性和公民道德的行為就是腐敗”。

在麥迪遜和漢彌爾頓看來，戒除腐敗是對公共問題的最終解決方案。制憲會議的任務就是，創(chuàng)造一種體制能最大限度地向每個人填進公民道德，以免誘惑可能對人們的侵蝕。

為了防范腐敗在新世界傳播，參加制憲會議的各州代表都帶去了他們對腐敗的關切和建議。大會剛開始時，來自七個州的代表提出要重建政治、社會與權力的關系。他們除了擔憂外部力量的干預，更為憂心的是能否控制腐敗。

1787年春天，81歲的富蘭克林拖著虛弱的身體抵達美國制憲大會會場。他并不憂慮自己身體的退化，而是思考著如何讓新誕生的政治肌體不退化。在富蘭克林為大會精心準備的演講稿中，指斥金錢、權力與野心帶來的危害，提出新國家的性質必須要與英國王朝有所區(qū)別，決不能成為另一個腐敗纏身的失敗國家。有人對麥迪遜1787年夏天的筆記分析后發(fā)現(xiàn)，“腐敗”是大會上出現(xiàn)頻率最高的詞匯，達54次，對腐敗、影響力和賄賂的討論，遠比派系、暴力、不穩(wěn)定更為頻繁。

權力制衡設計

政府必須依賴于所任命的官員執(zhí)行事務，因此，辦公室職位問題——以及由誰來任命他們——在制憲會議上引起了最為熱烈的討論。麥迪遜深深憂慮于職務任命權以及由崗位、職位和津貼產(chǎn)生的問題，他根據(jù)孟德斯鳩的政府理論提出：“如果在我們的憲法中有一個原則……那就是要將立法、行政和司法權力分開?！?/p>

這一原則在應用時遇到的最大困難是，決定誰有權任命政府職位。在英國，這些職位因利益豐厚成為人們追求的美差，立法者和國王利用任命權使自己以及他們的朋友得到這些職位，并令他們致富。美國建國者因而擔心，如果賦予國會安排辦公室職位的權力，國會成員會用他們的地位去養(yǎng)肥自己和他們的朋友，將辦公室作為獲取公務員職位的地方，而不是將其作為履行公共責任的地方。如果允許立法者這樣做，他們會制造出很多職位，然后把自己人塞進去。

另一個選項同樣危險。如果行政部門有權任命，它會擴大自己的權力，從而回到英國式腐敗。盡管漢彌爾頓強烈主張賦予行政部門任命權，但他也擔心這會導致國會和總統(tǒng)腐敗。他反感讓參議院在總統(tǒng)選舉中發(fā)揮作用，理由是會導致總統(tǒng)利用任命權討好參議員，換言之，想成為總統(tǒng)的人會向參議員承諾職位安排，以交換對方的支持。

參會者們想出的辦法是，禁止議員同時擁有民選職位和任命職位。盡管如此，他們仍然擔心議員會因為承諾未來職位的誘惑而忽略他們的責任。為此，有人建議一年輪換一次，甚至絕對禁止所有國會成員擁有職位。

最終的方案是，將任命權進行分解，賦予總統(tǒng)任命權，但是需要參議院的建議和同意。開國者們期望將部分任命權賦予國會，以堵住腐敗進入行政部門的通道。

麥迪遜就這樣做的目的進行了解釋。在“權力分離”上采取的許多方式，就是擔心依賴性和腐敗會在官員任命中滲透進去。麥迪遜還進一步論述，權力而非功能的分離是核心，僅僅將部門進行分離，使它們無法獨立獲取資金，并不是真正的分離。要分離的關鍵權力是任命權。

除了分離任命權，建國者也擔憂立法權過于集中產(chǎn)生的腐敗。他們認為，由于國會規(guī)模小，他們有很多串謀的機會，很容易被買通并產(chǎn)生腐敗。因此，應該讓他們少做與錢相關的事，賦予國會較少的權力。按照麥迪遜的觀點，沒有了監(jiān)督，立法和行政系統(tǒng)就有可能從事“篡謀或欺詐”，有可能在“野心或腐敗”下行事，為了阻止國會的自我腐敗，必須將其分為參眾兩院。

制憲大會者還就參眾兩院的腐敗可能性展開了廣泛討論。多數(shù)人的看法是，參議院比眾議院更可能腐敗。參議員擁有共享的利益因而會不顧人民的利益。但也有人期望參議院能抵制腐敗，因為精英們更有尊嚴。眾議院對腐敗的抵制力取決于其規(guī)模，規(guī)模越大，代表之間就很難為個人目的而串謀。

在參會者看來，選舉頻率也與腐敗相關。英國下院選舉七年才舉行一次，且只有一小部分人參與。任期過長，立法者會利用職位為自己牟利，會強化立法者與行政機構的關系，弱化與人民的關系。因此，麥迪遜認為，頻繁選舉是確保與公眾心理上連結的“唯一政策”。期限短將確保責任性，且不會遠離公眾。

一個國家開國時的制度設計決定了其制度演進的路徑，也對不同國家的績效產(chǎn)生決定性影響。美國開國者200多年前的努力，為其今日成為世界頭號強國提供了制度根基。

盡管有學者抱怨美國政府權力受制過多致決策效率低下，抱怨利益集團的裹挾造成精英和民眾的分裂。但不得不承認，通過權力制衡來堵住小圈子利益， 防止掌權者遠離人民、扭曲公共服務的初衷，是防治腐敗的重要制度選擇。

作者為國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，現(xiàn)為哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者