上海踩踏：問責與教訓

三三兩兩的游人、四處散落的保安、間或開過的巡邏車……上海，踩踏事故“頭七”過后的外灘，又恢復了平靜，家屬擺上的遺像、市民進獻的鮮花，此時已不見蹤影，只有用以隔開人群的鐵馬，以及偶爾的小聲議論，提醒著人們一周前發(fā)生的慘劇。

2014年12月31日的外灘跨年，沒能給參與者帶來太多喜悅，反而成了受害者的生命倒計時。安保力量不足，信息傳播失真，從預測、監(jiān)測到應對處置不夠……種種緣由令當晚的外灘危機處處，悲劇最終發(fā)生難稱偶然。

至2015年1月10日，這起特大安全事故共造成36人死亡、47人受傷，按照規(guī)定，究竟該向哪些部門追責仍在調查，最終將對責任人做出怎樣的處置，將會在三個月內揭曉。

追責之外，應對大型群眾性活動的應急機制欠缺，是亟待解決的問題。要從源頭規(guī)避此類風險，則須引入更多規(guī)劃設計和技術手段。

力不從心

但是，在事發(fā)之初，身后的人群并沒有留意那些呼救，依然繼續(xù)推著前面的人。前方也一樣

“十、九、八、七……”2014年最后幾秒，匯集于外灘的數(shù)十萬人開始興奮地倒數(shù)，然后趕在2015年的第一刻，發(fā)出興奮的歡呼。身處人群之中的李敏（化名）卻已經完全無法顧及時間，她被擠在通往外灘觀景平臺的某處臺階上，奮力地想把剛剛倒下的人拉起來。“但我是女的啊，有些人被埋在下面，根本拉不動。”

就在大約十幾分鐘前，23時40分許，正對南京路的這處臺階上，突發(fā)踩踏事件。被人群擠在靠墻處的李敏還沒來得及反應，就看見人一層層地摔倒。她本能的反應是離開這個危險的地方，卻被身后的人群推擠著，只能繼續(xù)往前走。“事后聽說有些人被踩得很慘，面目全非。”

對于人群的突然倒下，李敏完全不知道究竟發(fā)生了什么?！叭绻麤]有倒下，根本看不到周圍的事情，你只能看到身邊的臉。”這十幾分鐘留給她最深的印象，是各種聲音，“很多人在叫，喊救命的也有，吵架的也有，最多的是在說不要再推了?！?/p>

但是，在事發(fā)之初，身后的人群并沒有留意那些呼救，依然繼續(xù)推著前面的人。前方也一樣，“往什么方向倒下的人都有，有人臉朝上，有人臉朝下，太混亂了?！?/p>

在更多人摔倒之后，來自四面八方的推擠力量漸漸平息。人群開始自救，男人從后方趕來，想把層疊倒下的人們拉起來。深陷恐懼的李敏在這時選擇了離開，“太亂了，那個時候只想自己別被擠倒，倒下去肯定完了。”

危機其實不止一處。身在另一處臺階的虞金琪，此時也抱著與李敏類似的想法。她在從階梯平臺向下的轉角處摔倒了。這處臺階同樣一片混亂，兩股不同方向的人流匯集在平臺處，有人喊著“下面是臺階了，不要擠”，但似乎沒人理會。

虞金琪被硬生生推著向下走，很快一腳踩空?！靶姨澯幸粋€好心人幫我們在上面攔住了人群，不然我們也會被踩死了。”

這不是虞金琪第一次感覺到危險。當晚21時許，她和大學同學從南京東路地鐵站出來，沿著這條全國知名的購物街走向外灘。“一路上是人，一走進人流就前胸貼后背，有時候差點不能呼吸?！?/p>

他們也曾試圖離開，然而一旦進入了人流，就已經身不由己。原本大約15分鐘的路程，他們走了兩個小時。

虞金琪是被人流推著走到了她所處的那處臺階的，因此幸運地避過了大事故。她不知道的是，人流的這種走向，緣于警察在大約兩個小時前的引導。

當晚21時30分左右就來到外灘的張峰，也曾打算從正對南京東路的那處臺階走上觀景平臺，就在他走到附近時，幾名警察手拉著手，慢慢地把這處臺階封上了，只許下不許上。

隨著人群中一聲聲的“往南走”，張峰沿著與外灘平行的中山東一路，來到事故發(fā)生地南側的那處臺階，由此向上進入了外灘觀景平臺?！拔覕D上去的時候，還有些人正在往下擠，人非常多，人群晃來晃去的。”此后不久，這個臺階也改為“許下不許上”，警察又一次為了引導人群單向流動做出了努力，但已顯得力不從心。

大約兩三名警察站在觀景平臺上手拉著手，試圖用人墻控制人流對沖。龐大的人群翻涌著沖擊那個迷你人墻，警察多次被沖散，他們吹著哨子，也有人大聲吼著，可人們根本不知道他們在說什么。

“有人喊著‘擠哦’，也有人故意推得人群左搖右晃，感覺像是為了好玩?！泵鎸@種場景，張峰又一次感到了危險。他第一次感到危險是在通往外灘的路上，“當時人群都在往那邊走，我心里覺得奇怪，心想這么多人怎么裝得下”。

安保不足

然而在發(fā)生悲劇的當夜，被調往外灘區(qū)域的警力，卻僅有700多人，驟降為上年的十分之一

與外灘燈光秀試圖效仿的紐約時代廣場倒計時和法國埃菲爾鐵塔燈光秀不同，外灘面臨黃浦江，是個相對封閉的空間，并不利于人群疏散。往年逢重大節(jié)假日，上海警方都會對鄰近路段進行交通管制，并通過引導人群單向流動，設置人流導入?yún)^(qū)逐批放行，在人流聚集高風險區(qū)域預留緩沖帶等做法，防范擁擠踩踏事故的發(fā)生。面對大量聚集的人流，他們并非沒有經驗。

位于黃浦區(qū)的外灘跨年倒計時，一直是上海的新年“傳統(tǒng)項目”。不僅僅是此前持續(xù)了三年的燈光秀，早在2009年外灘綜合改造工程竣工前，就曾舉辦過政府主導的倒計時、煙火秀等各類活動，去外灘跨年幾乎成了上海年輕人的某種習慣。張峰說：“我也沒有什么目的，想隨便逛逛，就去了外灘?！?/p>

一年年的活動讓上海警方積累了不少經驗。上海市公安局黃浦分局局長周正，曾于2014年在公安系統(tǒng)權威雜志上撰文《大型群眾性活動安全保衛(wèi)工作實務研究——以上海市黃浦區(qū)為例》介紹此類安保工作的七大主要方法，包括避免人群擁堵的批次放行法、空隔站位法、包塊引領法、幾何隊形法、開關控流法，以及處理人群擁堵的注水引導法和穿插分割法。這些方法，無論是在2013年-2014年的跨年倒計時，還是國慶65周年“黃金周”期間，都得到了成功運用。

但這些方法，都依賴于大批警力的投入。

2013年-2014年的跨年倒計時期間，上海警方集全市之力，投入8000多名警員（一說6000名），于當天下午18時許，就對外灘觀景平臺進行事先清場，同時對南京東路地鐵站到外灘的一段區(qū)域，逐步實施交通管制，部分路段還采取了封路措施。所有這些，無論是清場、交通管制，還是封路，都動用了警車、鐵馬，以及每處不止一道的公安、武警人墻。即便如此，到當晚22時放行之前，多處封閉路口都遭到人群沖擊，人墻時有缺口，幸而被公安部門的人海戰(zhàn)術及時彌補。

“大型活動安全保衛(wèi)工作部署警力或處置突發(fā)事件上足第一批次警力，就是用盡量多的警力，形成戰(zhàn)術上的相對優(yōu)勢，在最短的時間內控制局面和事態(tài)，爭取工作主動權?！敝苷谖闹姓f。在此之外，上海警方還會在現(xiàn)場事先屯積警力，從而保證應對反應速度。

機動警力亦不可缺，轄區(qū)內有外灘、南京路、人民廣場、新天地等眾多上海知名旅游景點的黃浦分局，近年還成立了一支以特警支隊、治安支隊機動隊、交警支隊機動隊、輪值輪訓隊伍為班底的近200人的專業(yè)處置隊伍。

然而在發(fā)生悲劇的當夜，被調往外灘區(qū)域的警力，卻僅有700多人，驟降為上年的十分之一。

如此微薄的警力，陷入30萬的人海之中。以往的諸多經驗，包括以約十人為單位成建制形成戰(zhàn)斗力等，均已無法實施。幾乎所有目擊者都向《財經》記者表示，發(fā)生事故前，沿途所見警力非常少，且為兩三人一組?！熬旌苄量啵懿涣??！崩蠲粽f。

在大型踩踏事故發(fā)生后，試圖前往救援的人員、車輛，也較長時間受阻?！皬奈覀儼l(fā)現(xiàn)這個異常情況，到把人流分散開來，開展救護工作，大約是在5分鐘到8分鐘的時間?！秉S浦公安分局指揮處指揮中心副指揮長蔡立新承認，采用強行切入方式進入現(xiàn)場花費的時間，比正常情況要久。

5A外灘？

“公安誤判人流不會多，就沒讓武警去”。往年人墻的主力，亦由此缺失

無論是面對洶涌人流壓力巨大的安保人員，還是一度感到害怕的游客們，最終都聚集到了外灘觀景平臺及周邊道路上。到跨年夜23時許，此處已是黑壓壓的一片人頭。

黃浦交警支隊十中隊指導員王強，當晚19時開始在南京東路通往外灘的路口執(zhí)勤，期間不斷有人詢問外灘5D燈光秀在哪里舉行，“感覺很多人把外灘和外灘源搞混了”。

一字之差，指向的卻是兩個完全不同的地點。外灘一般特指正對陸家嘴的臨水觀景平臺，“外灘源”，則是位于蘇州河、黃浦江交叉口的一處歷史建筑群。二者相距不過數(shù)百米，前者為人熟知，后者根據(jù)上海市政府部門的規(guī)劃，其商業(yè)開發(fā)被列為市級重大工程及黃浦江兩岸綜合開發(fā)先行項目，由黃浦區(qū)國資企業(yè)上海新黃浦集團主導。在2003年項目啟動時，被看作將是上海市的下一個“新天地”。

與外灘景觀平臺及周邊道路相比，外灘源是一個更加封閉的空間，不宜舉辦大型活動。媒體披露，選址于此是黃浦區(qū)在外灘倒計時項目被否后的決定——上海市公安局重大活動辦公室考慮到前一年的燈光秀觀看人數(shù)太多、超過負荷，認為繼續(xù)舉辦會有安全風險，因此沒有批準。

這一情況在2010年也曾出現(xiàn)，當年黃浦區(qū)便沒有舉辦跨年倒計時活動。這一次，黃浦區(qū)選擇了易址，改在外灘源舉辦預計觀眾2000人的燈光秀，則可由黃浦區(qū)一級機構直接審批。

不過，外灘燈光秀取消的信息，直到2014年12月23日才由當?shù)孛襟w首次披露。兩天后，另一家媒體稱是否取消外灘燈光秀，“市、區(qū)有關部門還在商議中”。同一天，有媒體引用黃浦區(qū)旅游部門一位負責人的話表示，“盡管改在外灘源舉辦，今年的跨年燈光秀仍非常精彩?！?/p>

從中可以看出官方信息發(fā)布與相關信息傳播的混亂。但對于虞金琪和她的同學們，以及更多的人來說，他們已經將歡度新年的地點定在了外灘。

無論是此前的慣例，還是流行于社交網(wǎng)站的各類匯總帖，都將外灘燈光秀列為跨年活動之首。其無論精彩程度還是參與規(guī)模，均在上海首屈一指。2012年始，原本由黃浦區(qū)主導的外灘燈光秀，升級為市級活動。因為安保力量不足之故，同屬黃浦區(qū)的新天地跨年倒計時，雖已連續(xù)舉辦十年，亦為其讓位。

2014年，上海對外灘這張旅游名片的期望再次升級。當年1月，市旅游部門在摸底調研后，認為外灘極有可能申報國家5A級景區(qū)，范圍包括外灘觀景平臺和外灘源在內的一大片區(qū)域。

此前上海僅有三處5A級風景區(qū)，在同級行政區(qū)中并不算多。上海市旅游局局長楊勁松曾透露，希望能夠將外灘打造成“全國首個開放式5A景區(qū)”。就在事故發(fā)生前兩天，2014年12月29日，國家旅游局委托的專家組已赴外灘調研。

第二天，12月30日，上海市政府新聞辦官方微博發(fā)布了一則當?shù)乜缒昊顒拥膮R總消息，確認外灘源將舉辦燈光秀，同時回復評論稱，這一活動不對外售票，建議通過電視直播觀看。

但是，“外灘”與“外灘源”的一字之別，讓不少人誤以為傳統(tǒng)活動仍將舉辦，上海某街道的官方微博在轉發(fā)時，還直接使用了“外灘5D燈光秀”的表述。

錯誤信息不斷傳播的同時，外灘區(qū)域的安保級別卻已直線下降。往年集全市公安、旅游、衛(wèi)生多部門之力的工作，改由黃浦區(qū)獨立承擔。

然而作為主力的黃浦區(qū)警方，無論是交通管制還是封路限流措施，此次均未實施?！按嬖趯Υ舜位顒尤肆髁抗烙嫴蛔愕那闆r?！辈塘⑿鲁姓J。

這種估計不足不但減少了警力投入，還影響了部門聯(lián)動。事發(fā)后，救護車輛和人員抵達現(xiàn)場十分困難，第一時間參與救人的王強，在等待救護車期間攔下一輛公交車臨時用于傷員安置。

一位武警系統(tǒng)人士也向《財經》記者透露，在此前十多年的時間里，公安部門都會申請武警配合前往外灘執(zhí)勤，這次因官方沒有在外灘組織倒計時活動，“公安誤判人流不會多，就沒讓武警去”。往年人墻的主力，亦由此缺失。

問責與教訓

一般的單位申請舉辦大型活動，公安部門審批很嚴格。但如果政府部門出面，有時候公安部門不得不干

種種失算，最終導致了悲劇的發(fā)生。憤怒的遇難者家屬，第一時間是想向黃浦區(qū)政府討個說法，聚集在辦公樓外的人們，甚至對維持秩序的警察動了手。曾經參與外灘安保的警察們打不還手地勸阻，有人一度哽咽。

也有人將怒火發(fā)泄向上海市旅游部門、曾向緊鄰外灘街道拋灑酒吧代金券的年輕人、參與推擠的游人——但人們至今仍未獲得結論，究竟哪些部門、哪些人，應該對已經逝去的36條生命負責。

按國務院規(guī)定，對于死亡30人以上的特大安全事故，將對地方人民政府未按規(guī)定職責和程序履職的，主要領導人根據(jù)情節(jié)輕重給予降級或撤職處分;負責審批和安全監(jiān)管的部門正職負責人，則給予撤職或開除公職處分。構成玩忽職守或其他罪的，追究刑事責任。“社會影響特別惡劣或者性質特別嚴重的，由國務院對負有領導責任的省長、自治區(qū)主席、直轄市市長和國務院有關部門正職負責人給予行政處分?！?/p>

在2015年1月6日召開的全國安全生產電視電話會議上，外灘踩踏事件被特別提及，稱其雖然不是生產安全事故，但造成重大人員傷亡，社會反響強烈，教訓十分慘痛。國務院副總理馬凱在講話中指出，迎新年之夜上海市外灘發(fā)生群眾聚集踩踏事件，導致36人死亡、47人受傷，社會影響極其惡劣。按照規(guī)定，事故調查報告應在60天內完成，直轄市自報告提交之日起30天內應對相關人員作出處理決定;“必要時，國務院可以對特大安全事故的有關責任人員作出處理決定。”

目前，事故調查主要由上海方面自己負責，上海成立了由公安、安監(jiān)、衛(wèi)計委、監(jiān)察局等部門組成的聯(lián)合調查組。官方信息顯示，上海外灘踩踏事件未納入最高檢的掛牌督辦范圍，國家層面也未派駐調查組。

1月5日，國家旅游局副局長杜一力發(fā)文稱“因為沒有組織活動，所以出了問題，這是最需要深思的問題”。按《突發(fā)事件應對法》，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內突發(fā)事件的應對工作負責?！薄斑@個‘負責’從預測、監(jiān)測到應對處置，是全方位的?！?/p>

對此事故，南京大學政府管理學院博士生導師童星教授認為，事故發(fā)生在人群集聚期間，不像對自然災害等設置了公開的應急響應體系，導致一線人員無章可循，“一旦出現(xiàn)問題，各層級都要逐級匯報，從而失去處置良機”。

這一次就出現(xiàn)了這一問題。一位保安人員向《鄭州晚報》透露，景區(qū)31日晚上與平常一樣，有大約60位夜班保安在景區(qū)值班，工作人數(shù)和機制安排，并沒有采取特別措施?！澳菆雒嫖铱粗加X得害怕，我們8點多便向上反映，但一直沒有啟動相應的應急機制，直到出事。”

安保壓力集中于公安部門，欠缺部門間聯(lián)動的現(xiàn)狀亦待改進。對于大型群眾性活動，國際通行的做法是“誰主辦，誰負責”。在國內，此類活動多由政府主導。在2012 年黃浦區(qū)舉行的35 場大型活動中，由政府部門舉辦的有20場，約占總數(shù)的57%。

童星對此不以為然。他表示，一些政府部門和機構總以“最大”“人最多”為榮，主動組織大型活動。實際上，像外灘這樣的半封閉空間，并不利于疏散，不適合舉辦大型活動?！耙话愕膯挝簧暾埮e辦大型活動，公安部門審批很嚴格。但如果政府部門出面，有時候公安部門不得不干。這樣的活動應該減少，若要舉辦，也需嚴格論證，控制人數(shù)。”

至于一些在節(jié)假日人群自發(fā)聚集可能出現(xiàn)風險的情況，童星強調，僅僅依靠公安等部門在活動舉辦期間的臨時措施，遠遠不能解決問題;還需從規(guī)劃設計入手，通過技術手段在源頭規(guī)避風險。“比如這次發(fā)生事故的臺階，上下就沒有分流，應該在建設時就安裝分流欄桿。再比如為了防止廣場上的人群大量聚集，可以通過綠化帶或是S形欄桿設計，將區(qū)域可容納人數(shù)控制在500人以內，或是引入科技化手段設置限流閘等?！?/p>

在1月7日上海市委、市政府召開的全市加強安全工作會議上，市委副書記、市長楊雄稱，黃浦區(qū)是善后處置的主體，要繼續(xù)認真細致做好工作。黃浦區(qū)委書記周偉在會上發(fā)言時說，“作為事發(fā)地的區(qū)委、區(qū)政府，我們要承擔起責任?！?/p>

記者孫愛民對此文亦有貢獻