“執(zhí)法是最好的普法”

北京，月壇南街38號，主樓7樓，國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)督檢查與反壟斷局所在地。2014年，這里往來了許多巨頭企業(yè)的高管和中外政府官員，這里發(fā)起的高通案、汽車業(yè)反壟斷調(diào)查，也讓“中國反壟斷”成為了全球話題。

作為反壟斷“三馬車”之一的國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，在過去一年中頻頻出招，聲勢奪人。同時，面對力度越來越大的反壟斷執(zhí)法，也出現(xiàn)了是否針對外企的疑問。在許多人看來，這是一個神秘而強勢的部門，其一把手許昆林也是中國反壟斷航程中的弄潮手。

“我們始終是從壟斷行為出發(fā)，從來沒有因為實施壟斷行為的主體性質(zhì)不同、國別不同而有所區(qū)別，都是一視同仁、同等對待的，并不存在所謂的選擇性執(zhí)法問題。”在過去的2014年12月，剛剛履新國家發(fā)改委價格司司長一職的許昆林接受了《財經(jīng)》記者的專訪，從執(zhí)法力量、信息公開、執(zhí)法思想等方面詳解這個風暴眼中的機構(gòu)。

反壟斷執(zhí)法這幾年

《財經(jīng)》：如果對2014年做一個盤點，國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局的反壟斷執(zhí)法工作在哪些方面取得了突破？

許昆林：2008年《反壟斷法》實施以來，國家發(fā)改委一直按照法律規(guī)定，積極推進執(zhí)法工作。在法律實施初期，我們需要做很多的準備工作，包括細化法律規(guī)定、完善執(zhí)法機制、充實執(zhí)法力量、加強人員培訓(xùn)等，為后續(xù)執(zhí)法工作開展奠定基礎(chǔ)。隨著相關(guān)工作的不斷深入，近幾年國家發(fā)改委反價格壟斷執(zhí)法取得較大進展，查處并公開曝光了一批具有重大社會影響的案件，引起社會各方面的廣泛關(guān)注。

2014年，我們公開曝光的案件涉及保險、汽車和零部件、水泥、眼鏡、交通運輸?shù)榷鄠€行業(yè)，其中既有壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位的案件，也有行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的案件，對維護公平競爭市場秩序，保護消費者合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用。

反壟斷是維護公平競爭市場秩序的通行法律制度。由于中國《反壟斷法》實施時間較短，各方面也要有一個了解和熟悉的過程。我想，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷健全和完善，反壟斷執(zhí)法將會成為常態(tài)，持續(xù)有力地開展和推進。

在加強反壟斷執(zhí)法的同時，國家發(fā)改委也高度重視反壟斷相關(guān)立法工作，注重增強反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性、統(tǒng)一性和透明度。

2013年以來，國家發(fā)改委集中制定和修訂了價格行政處罰在舉報、立案、調(diào)查、證據(jù)、案件審理審查、報告?zhèn)浒?、文書、案卷管理等方面的一系列?guī)章和規(guī)范性文件，執(zhí)法程序不斷完善。2014年6月，國家發(fā)改委出臺了《規(guī)范價格行政處罰權(quán)的若干規(guī)定》，對實施價格行政處罰權(quán)遵循的原則、裁量的情節(jié)和具體的裁量幅度作出了明確規(guī)定，執(zhí)法程序不斷完善。

國家發(fā)改委反壟斷執(zhí)法的透明度也在不斷提高。除主動公開有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件，以及有關(guān)價格壟斷案件信息外，2014年國家發(fā)改委通過官網(wǎng)，向社會公布了浙江保險行業(yè)價格壟斷案、日本12家企業(yè)汽車零部件和軸承價格壟斷案等典型案件的行政處罰決定書，使社會各方面可以更加深入地了解執(zhí)法信息等有關(guān)情況，對宣傳普及反壟斷法，增強社會各方面的競爭意識，具有重要意義。

《財經(jīng)》：在2014年12月1日的會議上，你表示“破除行政壟斷是反壟斷局2015年的首要任務(wù)”。請問對下一步國家發(fā)改委在反行政壟斷上的作為可以有哪些預(yù)期？

許昆林：中國《反壟斷法》很大的一個特點，是不僅規(guī)范經(jīng)營者的經(jīng)營行為，還單設(shè)一章，對行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行為作出了禁止性規(guī)定。這體現(xiàn)了國家對行政性限制競爭行為的高度重視和堅決反對的態(tài)度。

目前中國正處在全面深化改革的進程之中。2013年召開的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。同時，明確要求“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭”。

這項工作由十個部門共同負責，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部是牽頭部門，國家發(fā)改委負責抓總。因此，我講2015年要將破除行政壟斷作為首要任務(wù)，是要落實十八屆三中全會這項改革任務(wù)，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)，為市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用保駕護航。

目前，國家發(fā)改委正在依據(jù)法律規(guī)定，對一批濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的案件進行調(diào)查，有的案件已經(jīng)向社會公布。

隨著執(zhí)法工作的不斷推進，社會各方面對有關(guān)問題的認識逐步加深，我們也收到很多投訴舉報。

2015年，我們將進一步加大執(zhí)法工作力度，及時發(fā)現(xiàn)和制止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為，并將查處的有關(guān)案件向社會公開，維護公平競爭的市場秩序。

反壟斷力量與布局

《財經(jīng)》：目前國家發(fā)改委反價格壟斷執(zhí)法力量的情況如何？在中央和地方層面是如何布局的？

許昆林：根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，反壟斷執(zhí)法屬于中央事權(quán)，由國務(wù)院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構(gòu)負責。正如你所了解的，國家發(fā)改委負責依法查處價格壟斷行為，這項工作由價格監(jiān)督檢查與反壟斷局具體承擔。

這幾年，我們高度重視執(zhí)法力量的建設(shè)工作，也取得了很大進展。2011年國務(wù)院給我們增加了20名行政編制，充實執(zhí)法力量，我們局也由之前的價格監(jiān)督檢查司，更名為價格監(jiān)督檢查與反壟斷局。

近一段時間還剛剛進行了處室調(diào)整，增加反壟斷執(zhí)法處室?，F(xiàn)在直接負責反壟斷執(zhí)法工作的處室，已經(jīng)由之前的一個處增加為五個處，分別是競爭政策與國際合作處、反壟斷調(diào)查一處、反壟斷調(diào)查二處、市場價格監(jiān)管一處、市場價格監(jiān)管二處。

其中后面四個處室按照不同領(lǐng)域，依據(jù)《反壟斷法》和《價格法》開展相關(guān)執(zhí)法工作。此外，局內(nèi)的法制工作處負責反壟斷相關(guān)立法、執(zhí)法的合法性審查以及地方反價格壟斷執(zhí)法活動的報告?zhèn)浒腹ぷ鳌?/p>

為充分調(diào)動全國的價格執(zhí)法力量，2008年底國家發(fā)改委依據(jù)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，授權(quán)全國各省級價格主管部門，依照《反壟斷法》規(guī)定負責本行政區(qū)域內(nèi)的反價格壟斷執(zhí)法工作，并負責配合國家發(fā)改委開展反價格壟斷的調(diào)查工作，建立了國務(wù)院和省級價格主管部門負責反價格壟斷的兩級執(zhí)法體制。同時，對涉嫌價格壟斷行為，國務(wù)院和省級價格主管部門可以在其法定權(quán)限內(nèi)，委托下一級政府價格主管部門實施調(diào)查。

經(jīng)中編辦批準，2011年給北京、遼寧、上海、江蘇、湖北、廣東、重慶、陜西8個省市價格主管部門共計增加150名編制，專項用于加強價格監(jiān)督檢查和反價格壟斷工作。

目前地方機構(gòu)建設(shè)也取得了積極進展。廣東、上海、湖南、福建、河南、湖北、云南、四川、寧夏、青海、重慶、海南等12省市掛牌成立了價格監(jiān)督檢查與反壟斷局;遼寧、江蘇、陜西3省物價局單獨設(shè)立了反價格壟斷分局。吉林增加15名人員編制，河南增加12名人員編制。

即便如此，由于目前反價格壟斷工作任務(wù)非常繁重，人員力量與工作任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾仍然十分突出。

為增強省級反價格壟斷執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和水平，提高反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性和統(tǒng)一性，國家發(fā)改委開展了大量工作。每年均組織專題理論和執(zhí)法實踐培訓(xùn)，并通過以案代訓(xùn)、召開專題國際會議等方式，對省級執(zhí)法人員進行培訓(xùn)。同時，還建立了反價格壟斷報告?zhèn)浒钢贫?，要求省級價格主管部門在立案前、擬作出行政處罰、中止調(diào)查和終止調(diào)查等決定前，要向國家發(fā)改委報告;在作出有關(guān)決定后，要將有關(guān)情況向國家發(fā)改委備案。

“并不存在所謂的選擇性執(zhí)法”

《財經(jīng)》：2014年9月，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布了30多份行政處罰決定書，背后的考慮是什么？為何選在這個節(jié)點公布？對反壟斷信息公開的后續(xù)動作，我們可以有哪些展望？

許昆林：按照《反壟斷法》規(guī)定，“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對涉嫌壟斷行為調(diào)查核實后，認為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當依法作出處理決定，并可以向社會公布?！币虼?，按照法律規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)并不是必須公布所有案件。

在反壟斷執(zhí)法初期，很多被處罰的經(jīng)營者提出，已經(jīng)按照法律規(guī)定改正違法行為，希望不要再向社會公布案件的有關(guān)情況，認為向社會曝光會對企業(yè)聲譽產(chǎn)生很大影響，損害企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，實質(zhì)上是“二次處罰”。

我們一直認為，執(zhí)法是最好的普法。這是因為，通過案件的公開曝光，可以向所有市場主體明確競爭規(guī)則，對宣傳和普及《反壟斷法》有重要意義。因此，我們也一直在推進反壟斷案件信息公開的有關(guān)工作。

大家可以看到，之前我們通過國家發(fā)改委網(wǎng)站、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體渠道，向社會公布案件的有關(guān)情況。此次公布行政處罰決定書，是反價格壟斷執(zhí)法透明度不斷提高的重要體現(xiàn)。今后，我們將繼續(xù)完善執(zhí)法透明和規(guī)范的相關(guān)機制，也歡迎被調(diào)查對象和社會各方面的監(jiān)督。

《財經(jīng)》：在目前的執(zhí)法過程中，經(jīng)常遇到的困難有哪些？怎么看待外界“打蒼蠅不打老虎”“反壟斷只查外企”等聲音？

許昆林：目前我們處理案件涉及的市場主體，既有國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)，也有行業(yè)協(xié)會和行政機關(guān);既有大的企業(yè)，也有小的企業(yè)，實際上是老虎蒼蠅一起打。

截至目前，國家發(fā)改委及各省級價格主管部門查處的價格壟斷案件，共涉及單位339家。

其中，2008年-2012年查處的案件涉及單位131家，只有1起案件涉及韓國和中國臺灣地區(qū)6家境外企業(yè)。2013年-2014年，查處案件涉及單位208家，其中行業(yè)協(xié)會和內(nèi)資企業(yè)180家;行政機關(guān)1家;外資企業(yè)和境外企業(yè)27家。查處的外資企業(yè)數(shù)量只占不到10%。

在對不同市場主體的處罰上我們也是嚴格依法進行的。例如2013年調(diào)查處理的乳粉企業(yè)縱向價格壟斷協(xié)議案，涉案企業(yè)有外資企業(yè)，也有國內(nèi)企業(yè)。

對某些企業(yè)免除處罰，對某些企業(yè)的處罰輕重有所區(qū)別，主要是考慮了企業(yè)主動報告有關(guān)情況并提供重要證據(jù)、違法行為嚴重程度、整改和配合調(diào)查情況等多方面因素，而不是出于是國內(nèi)還是國外企業(yè)的考慮。

處理結(jié)果也體現(xiàn)了這一點：處罰最重的是一家國內(nèi)企業(yè)，免除處罰的有國內(nèi)企業(yè)，也有外資企業(yè)。

因此，只要了解這些情況就很容易得出結(jié)論，國家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法沒有專門針對任何市場主體，當然也沒有專門針對外資和外國企業(yè)。

我們始終是從壟斷行為出發(fā)，從來沒有因為實施壟斷行為的主體性質(zhì)不同、國別不同而有所區(qū)別，都是一視同仁、同等對待的，并不存在所謂的選擇性執(zhí)法問題。

中國《反壟斷法》的根本目的是保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，不是也不可能是保護本國產(chǎn)業(yè)的工具。對我們反壟斷執(zhí)法的這些質(zhì)疑是沒有事實根據(jù)的。

“確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”

《財經(jīng)》：如何看待競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系？競爭政策在今后經(jīng)濟增長和經(jīng)濟體制改革中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？

許昆林：考慮經(jīng)濟發(fā)展所處階段和經(jīng)濟實際特點，中國一直非常重視產(chǎn)業(yè)政策在促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用。長期以來，中國實施了一系列產(chǎn)業(yè)政策，對推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了非常重要的作用。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議在部署2015年經(jīng)濟工作任務(wù)時明確要求“主要靠市場發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點”，“政策要寬，營造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、市場主體創(chuàng)新的政策環(huán)境和制度環(huán)境”。市場配置資源的主要手段是競爭。因此，在當前經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下，適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，國家需要逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，強調(diào)競爭對促進經(jīng)濟增長和推進經(jīng)濟體制改革的重要意義。

目前，我們已經(jīng)委托經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等方面的專家學(xué)者，對產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的關(guān)系及協(xié)調(diào)機制開展課題研究，統(tǒng)一各方面的認識，并探討建立產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的溝通協(xié)調(diào)機制。

反壟斷的國際合作

《財經(jīng)》：目前國家發(fā)改委與哪些國家和地區(qū)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)簽署了反壟斷合作諒解備忘錄？下一步反壟斷的國際交流工作重點是什么？

許昆林：國家發(fā)改委高度重視反壟斷國際交流合作。這一方面是由于中國《反壟斷法》實施時間還不長，執(zhí)法經(jīng)驗還有待積累，執(zhí)法能力和水平也還有待提高，需要吸收借鑒成熟市場經(jīng)濟國家的做法和經(jīng)驗。另一方面，在當前經(jīng)濟全球化的大背景下，各國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間也需要加強執(zhí)法協(xié)調(diào)，共同維護世界公平競爭的市場秩序。

目前，國家發(fā)改委已經(jīng)先后與英國、美國、韓國和歐盟反壟斷執(zhí)法機構(gòu)簽署了反壟斷合作諒解備忘錄，建立了合作的長效機制。

國家發(fā)改委開展的反壟斷國際交流合作，包括與其他反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間開展技術(shù)合作、定期召開反壟斷相關(guān)國際專題研討會、與其他反壟斷執(zhí)法機構(gòu)開展互訪、必要時針對具體案件進行信息交換，甚至針對個案進行執(zhí)法協(xié)調(diào)。國家發(fā)改委價監(jiān)局還三次共派出四名工作人員赴歐盟及其成員國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)實習，深度參與和了解其反壟斷執(zhí)法工作。

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和國家發(fā)改委反價格壟斷執(zhí)法工作的不斷深入，我們將繼續(xù)深化反壟斷相關(guān)國際合作交流，進一步擴大合作范圍，逐步與主要經(jīng)濟體反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建立合作關(guān)系;積極宣傳中國反壟斷相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)法實踐，繼續(xù)探索新的合作方式，深化合作內(nèi)容。

我們也將在反壟斷合作諒解備忘錄的框架下，積極探索與其他國家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)開展共同執(zhí)法，有效維護公平競爭的市場秩序。