稅收如何法定

2014年11月28日和12月12日，財政部、稅務(wù)總局發(fā)出通知，先后兩次提高成品油消費稅。半個月之內(nèi)，連續(xù)就同一個稅種的稅率進行兩次調(diào)整，實屬罕見。

在國際油價不斷大跌情況下，隨著成品油消費稅提高，國內(nèi)油價下調(diào)幅度大幅縮水。公眾對此頗有微詞，對消費稅下一步如何變化提出疑問。而我們更關(guān)注的是，相關(guān)部門對稅收征收和調(diào)整的依據(jù)、程序是否合規(guī)合法。

依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序問題

就這兩次成品油消費稅上調(diào)看，明顯存在三個方面的問題：一是調(diào)整的依據(jù)不充足。相關(guān)部門說明，上調(diào)消費稅是為了促進節(jié)能減排，稅負也在各方承受范圍之內(nèi)。那么，這半個月來，是節(jié)能減排形勢突發(fā)變化，還是民眾稅負承受能力突然提升，竟然需要再一次上調(diào)消費稅？相關(guān)部門這樣的調(diào)調(diào)，可以說是“欲加之稅，何患無辭”。二是調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)不透明。以汽油消費稅為例，11月上調(diào)0.12元，這次上調(diào)0.28元。這其中有何依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)何在？此次調(diào)整之后，我國汽油零售價中的稅收比例已經(jīng)接近40%，而美國為11.22%、德國為56.92%、日本為39.30%、中國臺灣為26.31%。我國汽油稅收比重不如歐洲國家，但比美國等已經(jīng)高出不少。三是調(diào)整的程序不合規(guī)?！断M稅暫行條例》第二條規(guī)定：“消費稅稅目、稅率的調(diào)整，由國務(wù)院決定。”而相關(guān)部門這次以“財稅[2014]106號”發(fā)出的《關(guān)于進一步提高成品油消費稅的通知》，正文并未提及是否經(jīng)過國務(wù)院決定，落款則是“財政部、國家稅務(wù)總局”。

應(yīng)該說，相關(guān)部門半個月來對成品油消費稅的兩次調(diào)整，不但依據(jù)不足、標(biāo)準(zhǔn)不明，也完全不夠合規(guī)，即不符合《消費稅暫行條例》的規(guī)定。到目前為止，盡管《消費稅暫行條例》只是一部行政法規(guī)，但卻是成品油消費稅得以開征的唯一成文依據(jù)。

其實，我國的成品油消費稅從誕生之初起，就帶有隨意調(diào)整的烙印。2008年11月10日，時任總理溫家寶簽發(fā)了國務(wù)院令，公布修訂后的《消費稅暫行條例》。在此條例所附的《消費稅稅目稅率表》中，“無鉛汽油”的消費稅是0.20元/升。而2009年1月1日，《消費稅暫行條例》正式施行時，汽油消費稅卻上漲0.8元/升至1元/升。前后不到兩個月，汽油消費稅漲了5倍。2005年10月，全國人大常委會通過關(guān)于修改個人所得稅法的決定，將個人所得稅免征額從800元調(diào)整為1600元。800元的免征額是1980年9月確定的，這一上調(diào)整整歷經(jīng)了25年。

據(jù)說，2009年除成品油消費稅大幅度上調(diào)，是為了配合2008年底成品油價格和稅費改革的需要。當(dāng)時，全國取消了公路養(yǎng)路費等收費，并提出逐步取消政府還貸二級公路收費，因此大幅提高汽柴油等稅額。此后五年多時間內(nèi)，成品油消費稅保持穩(wěn)定，直到這半個多月來的兩次調(diào)整。

稅收政策通病

不只是成品油消費稅，我國的稅收政策一直存在征收層級低、標(biāo)準(zhǔn)不透明、隨意性強等弊病。

2007年5月30日午夜12時，財政部突然宣布調(diào)整印花稅稅率的行為，被網(wǎng)民們戲稱為“半夜雞叫”。2008年4月23日，印花稅再次調(diào)整，同樣又是一次突然襲擊。兩次調(diào)整，依據(jù)的都是《印花稅暫行條例》，據(jù)說該條例授權(quán)財政部可以制定實施細則。同樣讓民眾一頭霧水的，還有曾一度傳說要征收的“加名稅”。2011年，婚姻法新的司法解釋出臺，夫妻在婚前買的房產(chǎn)不算作夫妻的共同財產(chǎn)，其房屋所有權(quán)屬于出錢購買的一方。于是，在房產(chǎn)證上加名就成為一股潮流，“加名征稅”也被擺上桌面。媒體報道稱，南京擬率先開征“加名稅”。雖然“加名稅”只是一場鬧劇，但本應(yīng)由法律加以嚴格規(guī)范的稅收領(lǐng)域在現(xiàn)實中被行政法規(guī)侵蝕的現(xiàn)象屢見不鮮。另外一個例子是，2011年國務(wù)院在重慶市和上海市進行非營業(yè)用房征收房產(chǎn)稅試點，國務(wù)院一度還授權(quán)省級地方政府自行制定征稅辦法。

所以，從根本上說，包括成品油消費稅在內(nèi)的各種稅收政策，之所以被行政部門翻云覆雨，主要原因在于：我國沒有堅持“稅收法定”原則?！岸愂辗ǘā币卜Q稅收法律主義，作為稅法中最重要的原則，是指由立法機關(guān)決定全部稅收問題，稅收主體必須依且僅依法律的規(guī)定征稅;納稅主體必須依且僅依法律的規(guī)定納稅?！岸愂辗ǘā痹瓌t肇始于英國，現(xiàn)已在世界范圍內(nèi)被公認，其基本精神在各國憲法或稅法中都有體現(xiàn)，具體內(nèi)容包括三個部分：稅收要素法定、稅收要素確定、征稅程序法定。

簡而言之，“稅收法定”就是：如果沒有相應(yīng)法律，國家則不能征稅，公民也沒有納稅的義務(wù)。也就是說，有稅必須有法，未經(jīng)立法不得征稅。“稅收法定”原則是民主法治精神在稅法上的體現(xiàn)，體現(xiàn)的是保障稅收的嚴肅性、穩(wěn)定性和程序性，這也是我們必須堅持這一原則的根本原因。各國一般從征稅主體的征稅權(quán)和納稅主體的納稅義務(wù)這兩個方面進行規(guī)范，強調(diào)征稅權(quán)的行使必須在法律限定的范圍之內(nèi)，征稅與納稅雙方的權(quán)利義務(wù)必須以法律規(guī)定為依據(jù)，任何一方都不得逾越法律的規(guī)定行使權(quán)力或履行義務(wù)。

我國雖然在憲法、稅收征收管理法中都有“稅收法定”的原則性要求，但目前18個稅種中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3個稅種由全國人大立法，其他15個稅種都是由國務(wù)院制定暫行條例開征。這15個稅種的收入，占稅收總收入70%。也就是說，未經(jīng)全國人大立法的稅收超過七成。在這種情況下，我國的稅收政策經(jīng)常背離“稅收法定”的要求，稅收政策偏離公平原則、部分稅收政策隨意性強等等更是屢見不鮮。具體到成品油消費稅上，一個消費稅暫行條例就確定了稅種，兩個部門一紙通知就任性地上調(diào)了。

按照《立法法》規(guī)定，稅收立法是全國人大的權(quán)力。那么，國務(wù)院為什么能夠制定暫行條例開征稅收？從歷史上來說，這來自全國人大的授權(quán)。全國人大授權(quán)國務(wù)院立法的決定，最早出現(xiàn)于1983年，主要涉及安置老弱病殘干部等方面。1984年9月，六屆全國人大常委會七次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，授權(quán)國務(wù)院就工商稅制擬定稅收條例，以草案的形式發(fā)布試行。1985年4月，六屆全國人大三次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，將授權(quán)范圍擴展至“經(jīng)濟體制改革和對外開放方面”。此次授權(quán)的范圍十分廣泛，實際上國務(wù)院可以根據(jù)該決定進行幾乎不受限制的立法。

30多年過去了，全國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，但全國人大對國務(wù)院的這個授權(quán)，卻一直沒有收回。2009年6月十一屆全國人大常委會第九次會議通過決定，廢止全國人大常委會1984年對國務(wù)院關(guān)于工商稅制方面的授權(quán)，理由是1985年的授權(quán)已將1984年的授權(quán)決定覆蓋。換言之，2009年廢止的只是1984年的授權(quán)決定，而1985年的授權(quán)決定依然有效。

2013年3月，來自山東的全國人大代表趙冬苓在人大會上提出了《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，當(dāng)時引起了廣泛的關(guān)注，甚至被稱為“史上最有含金量”的議案。但到目前為止，此議案還是石沉大海。盡管如此，立法機關(guān)也開始認識到“稅收法定”的重要性，并將可能采取一些措施加以推進。2014年3月4日，在十二屆全國人大二次會議新聞發(fā)布會上，全國人大新聞發(fā)言人傅瑩就“稅收法定”進行公開回應(yīng)，并明確表示：“進入新的時期，人大確實要更好地貫徹和落實稅收法定原則。”這是全國人大首次就“稅收法定”原則表態(tài)。

真正落實稅收法定

本·富蘭克林說過：“在這個世界上，除了死亡和稅收，沒有什么事情是確定無疑的?！钡拇_，對公民而言，依法納稅是公民應(yīng)盡的義務(wù)。但對國家而言，應(yīng)該堅持稅收法定、依法征稅。也只有這樣，才能逐步改變我國目前稅收“多、亂、雜”現(xiàn)象，使企業(yè)和公民的經(jīng)濟生活有更穩(wěn)定的預(yù)期。

中共十八屆三中全會提出，要“落實稅收法定原則”。十八屆四中全會作出全面推進依法治國的決定，更是猶在耳邊，我們希望全國人大及國務(wù)院等相關(guān)部門還沒有淡忘。當(dāng)下，決策層可以分“三步走”，逐步將“稅收法定”落到實處：

首先，要盡快結(jié)束稅收制度的“授權(quán)立法”。這就需要廢止1985年《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，將稅收基本制度的立法權(quán)限從國務(wù)院收回到全國人大。在授權(quán)尚未收回之前，應(yīng)對國務(wù)院授權(quán)立法進行更為嚴格的法律監(jiān)督，比如建立授權(quán)機關(guān)的批準(zhǔn)制度。其次，要盡力推動稅收暫行條例上升成為法律。尤其是一些經(jīng)過實踐檢驗比較成熟的、立法條件比較具備的，要盡快推進。2011年2月，車船稅成為我國第一個由暫行條例上升為法律的稅種，已經(jīng)算是一個好的開始。第三，要全面加強對新稅種的立法工作。比如現(xiàn)在公眾普遍比較關(guān)心的房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅等，不能再以“舊瓶子裝新酒”，仍然以暫行條例甚至地方立法的形式進行所謂的試點，一定要通過全國人大立法之后才能開征。此外，我們應(yīng)積極推動“稅收法定”原則更加明確地寫入憲法，為我國完善科學(xué)的財稅體制打牢憲法基石。

由于稅收立法攸關(guān)公眾切身利益，無論是全國人大及其常委會還是國務(wù)院，在進行稅收立法或授權(quán)立法的過程中，都必須及時、全面地向社會公開立法信息，包括但不限于立法的主要背景根據(jù)、立法所需解決的問題、擬定的方案內(nèi)容等，明確公眾的有效參與的各種方式和途徑，讓陽光普照稅收立法全過程，讓人民發(fā)出聲音，讓人民有權(quán)選擇和決定。

稅收的本質(zhì)就是一種“公法之債”，稅收法定，到了邁出更大的步伐的時候了。

作者為中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員