重構(gòu)社保體系

新一輪社保改革拉開大幕。2014年12月下旬，國務(wù)院副總理馬凱在全國人大常委會上，報告了統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作有關(guān)情況，提出將職工基礎(chǔ)養(yǎng)老全國統(tǒng)籌、醫(yī)療市（或?。┘壗y(tǒng)籌，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老向企業(yè)并軌。其間應(yīng)人大詢問時，財政部長樓繼偉、人社部長尹蔚民、中財辦經(jīng)濟(jì)二局局長尹艷林相繼發(fā)言，談及“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老制度面臨困境，未來將“不再做實個人賬戶”。

現(xiàn)行社保的問題

現(xiàn)行社保包括五個險種，養(yǎng)老與醫(yī)療占據(jù)份額最大，2013年兩者合計收入32981億元、支出26620億元，均占社?？傮w的94%以上（其中養(yǎng)老占比70%）。宏觀來看，社保體系已陷入危機(jī)，包括代際不平等、區(qū)域收支失衡及人群間不平等。

社保設(shè)計初衷是誰繳費(fèi)誰受益、兼顧平等。但現(xiàn)實的社保更像是一種稅。20多年前，養(yǎng)老保險啟動時，國企職工并未繳納過養(yǎng)老保險。到1997年，中國建立了獨一無二的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險制度。企業(yè)繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌基金“現(xiàn)收現(xiàn)付”，支付當(dāng)時未繳費(fèi)退休者養(yǎng)老金以及未來退休職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金;個人繳費(fèi)形成“個人賬戶”，以強(qiáng)制“個人儲蓄”應(yīng)對自身養(yǎng)老。

統(tǒng)賬結(jié)合制度運(yùn)行至今已千瘡百孔。近年退休職工數(shù)增速快、養(yǎng)老金漲幅高，在職職工與企業(yè)的負(fù)擔(dān)很大。2001年，“退休職工撫養(yǎng)比”（養(yǎng)老繳費(fèi)的在職職工與退休職工的比值）為每2.98個在職職工的繳費(fèi)養(yǎng)1個退休職工;2013年，退休職工撫養(yǎng)比為2.45。

統(tǒng)賬結(jié)合也名存實亡。個人賬戶自設(shè)立起，就沒有做實過，資金大多被統(tǒng)籌賬戶挪用。1997年改革后，個人賬戶繳費(fèi)占總繳費(fèi)比例一直在降低，從40%降到目前的28.6%。2000年中央開始試點做實個人賬戶，到2013年底，試點省市做實的個人賬戶基金總額才4154億元，按3.2億參保職工計算，20年時間每個職工才積累了1300元。做實個人賬戶的努力已經(jīng)失敗，按尹艷林的意見，全國絕大多數(shù)地區(qū)將一起實行“個人賬戶記賬、統(tǒng)籌與個人賬戶基金全部統(tǒng)籌使用”的制度。

這也意味著養(yǎng)老保險已經(jīng)事實上變成了稅。除了早已現(xiàn)收現(xiàn)付、用于支付當(dāng)前退休職工的統(tǒng)籌賬戶，未來個人對個人賬戶也只是擁有名義上的份額，賬戶實際空無一文。同樣的現(xiàn)象也存在于醫(yī)療保險。多數(shù)城市的醫(yī)保支付規(guī)則向老年人過度傾斜，他們繳費(fèi)少，但報銷比例高。

危機(jī)迫在眉睫

現(xiàn)行社保把在職職工的繳費(fèi)用于填補(bǔ)社保轉(zhuǎn)軌帶來的窟窿，體現(xiàn)是代際之間的不平等。這雖然是危機(jī)，但還要十?dāng)?shù)年才能充分暴露。對于各地方來說，更直接的危機(jī)來自于區(qū)域間社保收支的不均衡。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份的勞動力向發(fā)達(dá)省份流動，并在工作地繳納養(yǎng)老保險，京滬津及粵浙閩無一不是贏家，而幾乎所有的人口凈流出地，養(yǎng)老基金收支都處于危機(jī)。

2012年全國退休職工撫養(yǎng)比的平均線是3.09，即3個在職職工養(yǎng)1個退休職工。在富裕地區(qū)，如廣東的比值高達(dá)9，浙江和福建也有5，在職職工和當(dāng)?shù)刎斦膲毫ο鄬苄?。但在吉林和黑龍江，這一數(shù)值是1.69和1.52。現(xiàn)實中，出現(xiàn)了遼寧、黑龍江的青壯勞動力給廣東、浙江的退休職工養(yǎng)老的現(xiàn)象，而東三省的國企退休職工卻老無所養(yǎng)。但東三省的退休職工占常住人口比重非常高，超過了10%，居全國前列。

區(qū)域社保收支不均衡的另一面，是非戶籍勞動力受到不公正待遇。非戶籍人口在京滬粵浙等人口流入地工作，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制他們繳納社保，但拒絕讓他們享受社保，這些人無法在繳社保的地方領(lǐng)取退休金，只能轉(zhuǎn)回戶籍地。但他們又沒有給戶籍地貢獻(xiàn)過養(yǎng)老保險，戶籍地拿什么養(yǎng)他們？這些流動的城鎮(zhèn)職工們，繳了養(yǎng)老保險，一樣“老無所養(yǎng)”。

近些年，地方政府意識到流入的勞動力是挽救當(dāng)?shù)厣绫５年P(guān)鍵，不僅強(qiáng)制要求所有在職勞動力繳納社保，而且還對非戶籍人口的工作、居住、買房、落戶和子女入學(xué)層層設(shè)限，以連續(xù)繳滿若干年社保為前提條件。對這些地方政府來說，他們期望非戶籍人口繼續(xù)為城市做貢獻(xiàn)，但城市里的公共服務(wù)非戶籍人口一樣都不要享受。社保無法全國統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)移及互相設(shè)限的結(jié)果就是全國范圍內(nèi)的區(qū)域分割，破壞了統(tǒng)一市場、阻礙了勞動力在區(qū)域間的自由流動。

改革不宜走老路

本次披露的改革方案，著力于養(yǎng)老并軌與全國統(tǒng)籌、提高醫(yī)保統(tǒng)籌層次，解決區(qū)域間社保收支失衡與非戶籍人口面臨的不公待遇，救的是社保的燃眉之急。但這并非易事，一方面粵浙閩京津滬等凈人口流入省份會強(qiáng)烈抵制，因為實際操作中會出現(xiàn)將廣東盈余的養(yǎng)老基金投放到養(yǎng)老基金處于虧空狀態(tài)的黑龍江;另一方面，目前養(yǎng)老體制是各地分灶吃飯、各自為政，全國統(tǒng)籌的實際是中央要掌握一部分基金，對各地養(yǎng)老基金的進(jìn)行收權(quán)，所涉資金高達(dá)數(shù)萬億元，地方不可能乖乖聽話。

提高社保統(tǒng)籌層次或許還容易處理些，結(jié)果有差異也不過是統(tǒng)籌比例的大小。制度轉(zhuǎn)軌及人口老齡化帶來的隱性虧空就沒那么容易解決。日本的現(xiàn)在可能是中國的未來，2014年日本預(yù)算支出近100萬億日元，其中社保占比為31.8%，而且逐年增加。但日本預(yù)算收入才50多萬億日元，其余近50萬億日元是靠發(fā)債解決的。中國2013年社保支出，雖然只占所有政府性支出的13.5%，但也要占一般財政支出的20%。但社保擴(kuò)張如此之快，未來很容易向日本看齊。

過去20年是人口紅利的時代，新就業(yè)職工多，退休職工少，經(jīng)濟(jì)增長又出奇的快。當(dāng)年不過1億職工的社保虧空，在如此黃金的時代，窟窿都沒有填補(bǔ)上。未來經(jīng)濟(jì)增速放緩，人口趨于老齡化，要想使社保持續(xù)，要么提高在職職工的繳費(fèi)水平，要么降低退休職工的社保待遇。

當(dāng)下社保占工資總額的比重已非常之高。未來不管走哪條路，都會非常艱難。這也意味著對現(xiàn)有社保修修補(bǔ)補(bǔ)解決不了未來的危機(jī)，重構(gòu)社保體系迫在眉睫。但本次改革方案過于強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)籌、統(tǒng)籌賬戶，弱化個人實賬積累，這種做法有重回到過去以受益確定的現(xiàn)收現(xiàn)付制的危險境地。未來的社保體系必然要容納更多的職工，重回現(xiàn)收現(xiàn)付顯然是走不通的。

不得不說，現(xiàn)實中可能有各種阻力，但社保規(guī)?？s水（低繳費(fèi)低保障）是唯一可行的路徑，具體方案是全統(tǒng)籌，還是費(fèi)改稅，抑或瑞典模式的記賬式繳費(fèi)確定制也都可以討論，但中國未來的財政和企業(yè)要是不想被社保拖垮，社保體系的重構(gòu)就必須要回到實質(zhì)性降低保障水平的道路上。在這一點上，我們沒有太多的選擇。

作者為上海金融與法律研究院研究員

評之評

誰為中國養(yǎng)老

□ 李華芳/文

中國的老齡化趨勢日益明顯。北京大學(xué)的曾毅教授曾預(yù)測中國老齡人口峰值將在2025年出現(xiàn)，而這對目前的社會保障體系產(chǎn)生巨大的沖擊。中國當(dāng)下的社保體系是現(xiàn)收現(xiàn)支統(tǒng)籌安排，一旦出現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)倒掛，即老年退休人數(shù)超過工作人數(shù)，將會出現(xiàn)巨大的養(yǎng)老缺口，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)會進(jìn)一步加劇。

目前，中國已接近3個在職職工供養(yǎng)1個退休員工的情況。并且由于區(qū)域不均衡，在東三省已經(jīng)出現(xiàn)了少于2個在職職工供養(yǎng)1個退休員工的情況。鑒于目前的缺口越來越大，而人口結(jié)構(gòu)倒掛的壓力也持續(xù)增大，如何應(yīng)對社保危機(jī)？誰來為中國養(yǎng)老？

第一種極端方案是個人自己養(yǎng)老。從社保體系調(diào)整角度看，是將目前的企業(yè)統(tǒng)籌部分直接劃給個人，個人可以隨時決定停止支付、接續(xù)或轉(zhuǎn)移等。但這種方案的交易成本很高，而且從現(xiàn)實行政能力角度看，也不實際。

第二種方案是推遲退休年齡。讓原本應(yīng)該退休的職工為自己再工作幾年，一來該職工可以繼續(xù)上繳社保，二來也減少了該職工原本需要負(fù)擔(dān)的年份，兩相合計，能極大緩解社保給付的壓力。這一方案的問題在于造成代際之間不公平。為何要這一代人多付出，而之前的人享福？社保缺口假定在未來幾代通過延遲退休而緩和，未來是否需要再調(diào)整退休年齡，這對未來的年輕人公平嗎？

第三種方案是國企利潤用于養(yǎng)老。國有企業(yè)是全民所有，而企業(yè)發(fā)展以及獲得的利潤卻從來沒有向其所有者有所交待，因此不妨考慮在個人賬戶與社會統(tǒng)籌結(jié)合的情況下，讓部分國有利潤去充實養(yǎng)老金缺口。

后來經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了更實際的建議，將這部分還沒有充實到養(yǎng)老金賬戶里的資金，變成養(yǎng)老金在國有企業(yè)的股份，繼續(xù)支持國有企業(yè)并以股份取得相應(yīng)的收益，稱之為“以國有股充養(yǎng)老金”方案。這一方案的問題是如何保證國有企業(yè)持續(xù)產(chǎn)生利潤？并不是所有的國有企業(yè)都具有盈利的前景，而大部分國企取得良好業(yè)績多半是因為其處于政企不分的地位，從而占據(jù)壟斷位置而獲益。隨著國有企業(yè)進(jìn)一步改制，市場競爭加劇，國企不一定能持續(xù)獲利。

但上述光顧著填缺口的思路容易忽略另一個更重要的東西，就是提高養(yǎng)老金自身獲益的效率。國務(wù)院在推動將個人賬戶的現(xiàn)收現(xiàn)支制度與基金制度結(jié)合起來，所以就有了社保資金入市。通過社保資金入市投資，以獲利來不僅填短期缺口而且減長期壓力。這一方案也是國際通行的一種方案，剩下的問題是如何進(jìn)行專業(yè)的投資以獲得足夠的利潤。

誰為中國養(yǎng)老暫時沒有確定的答案。前兩種方案更依靠個體，后兩種方案則更依賴國家。若政策調(diào)整朝向個體，那么就應(yīng)該賦予個體相應(yīng)的權(quán)利;若政策調(diào)整是朝向國家，那么國家就應(yīng)該承擔(dān)起更大的責(zé)任。

作者為本刊特約學(xué)術(shù)編輯