民辦教育法律修改芻議

法律是對現(xiàn)實的規(guī)范，具有穩(wěn)定性的一面。同時，法律在一定程度上又有引領(lǐng)和推動現(xiàn)實發(fā)展的一面。教育法律及其相關(guān)法律是教育事業(yè)包括民辦教育事業(yè)的重要保障。從某種意義上說，離開了教育法律及其相關(guān)法律，民辦教育不僅難以順利發(fā)展，甚至可能寸步難行。

《民辦教育促進(jìn)法》自2003年實施以來，對推動科教興國戰(zhàn)略的實施，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展進(jìn)程的加快，教育領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，研究修改《民辦教育促進(jìn)法》以及相關(guān)法律已經(jīng)成為當(dāng)前擺在人們面前的一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

以往人們考慮促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，只著眼于《民辦教育促進(jìn)法》的修改完善，認(rèn)為修改完善《民辦教育促進(jìn)法》就足夠了，其實這是不全面、不科學(xué)、不準(zhǔn)確的。

影響民辦教育發(fā)展的法律，不僅有教育法律范疇的《民辦教育促進(jìn)法》（2002年），而且有處于其上位的《教育法》（1995年），還有與之平行的《高等教育法》（1998年）、《職業(yè)教育法》（1996年）、《教師法》（1993年）、《學(xué)位條例》（1980年）等。此外，還有教育法律范疇之外，由全國人大通過、與之平行且關(guān)系密切的《中華人民共和國民法通則》（1986年），以及由國務(wù)院通過并頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004年）等。換句話說，與民辦教育發(fā)展有關(guān)的，不是一部單一的《民辦教育促進(jìn)法》，而是一個相當(dāng)龐大的相關(guān)法律集群。因此，促進(jìn)民辦教育發(fā)展，不能孤立思維，單兵獨進(jìn)，而應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)思維，對之作通盤考慮，分清輕重緩急，逐步全面完善相關(guān)法律。

具體而言，首先應(yīng)修改完善與之關(guān)系最為密切的《民辦教育促進(jìn)法》，這是重中之重，基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。在此方面，一是要明確將民辦學(xué)校分為“非營利性”與“營利性”法人兩種類型，并要求民辦學(xué)校進(jìn)行法人登記;二是要明確民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等重要的法律地位，按照法人屬性享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。這兩條至關(guān)重要，不可或缺。前些時國務(wù)院法制辦公室公布的《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》中，已有相關(guān)表述，希望最后能夠保留下來，不再有所變化。

其次，要盡快修改完善處于其上位的《教育法》?！督逃ā返诙鍡l明確規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，而《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報?！奔热挥小稗k學(xué)結(jié)余”，就說明辦學(xué)有“營利”行為，既然規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，出資人就會利用辦學(xué)行為去“營利”。由此可見，“合理回報”與“不得以營利為目的”是完全相悖的。

《教育法》的初衷雖好，但與我國目前的國情和現(xiàn)實不符，需要對《教育法》有所調(diào)整。如果不調(diào)整《教育法》，民辦教育仍難得到順利發(fā)展?？煽紤]將之限定在一定的范圍之內(nèi)，寫入以財政性經(jīng)費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織意思，做到精準(zhǔn)立法，有放有收，既利于民辦教育發(fā)展，又防止過度營利性教育機(jī)構(gòu)泛濫，從一個極端走到另一個極端。

再次，要修改完善與《民辦教育促進(jìn)法》平行的《高等教育法》《職業(yè)教育法》《教師法》和《學(xué)位條例》等?！陡叩冉逃ā返诙臈l規(guī)定高等學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”，與《教育法》嚴(yán)格保持了一致，沒有區(qū)別公辦高校與民辦高校，過于含混不清，也明顯不符我國現(xiàn)實國情與實際，需要作出調(diào)整?！堵殬I(yè)教育法》《教師法》《學(xué)位條例》等教育法律法規(guī)中有關(guān)職業(yè)學(xué)校的分類與屬性、教師與學(xué)生的合法權(quán)益等，也存在類似問題，需要明確和調(diào)整。

最后，還要修改完善由全國人大通過、與之平行且關(guān)系密切的《中華人民共和國民法通則》以及由國務(wù)院通過并頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)重要法律法規(guī)。

以后者為例，《民辦教育促進(jìn)法》與其他部門法之間是存在沖突的，如依照2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，適用本法。本法未作規(guī)定的，依照教育法和其他有關(guān)教育法律執(zhí)行?！钡谌龡l規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！边@兩條規(guī)定說明，國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織和個人利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)，屬“民辦教育”，“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”。據(jù)此，各企業(yè)事業(yè)單位或個人利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的學(xué)校無疑屬于“事業(yè)單位”。

但國務(wù)院2004年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。”這就與《民辦教育促進(jìn)法》存在著很大的沖突：后者說只有“由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)”舉辦的“從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”才能被作為“事業(yè)單位”予以登記。

而依《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，個人又可以舉辦民辦學(xué)校這樣的事業(yè)單位且其投入只能是非國家財政性經(jīng)費，顯然屬于“非國有資產(chǎn)”，故按《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定又不屬于事業(yè)單位。雖然從法律層級上說，《民辦教育促進(jìn)法》屬法律，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》屬行政法規(guī)，前者的法律效力要高于后者。但據(jù)后法優(yōu)于前法和特別法優(yōu)于一般法的原則來看，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》又可以與《民辦教育促進(jìn)法》相抗衡，這兩者之間的沖突給民辦教育機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)和登記管理帶來很大麻煩。

如何解決這個矛盾？我很贊同不久前北京師大教育學(xué)部尹力教授的觀點，她在《是“具體落實”還是“選擇性移植”——《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》解讀》一文中指出，《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人四種。其中，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人統(tǒng)稱為非企業(yè)法人，是否從事營利性的經(jīng)濟(jì)活動是它們與企業(yè)法人的根本區(qū)別。非企業(yè)法人主要從事的是非經(jīng)濟(jì)活動，主要集中在國家行政管理、社會政治、文化等領(lǐng)域，是不以營利為目的的法人?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》第二條也明確了事業(yè)單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”，據(jù)此，“事業(yè)單位”已經(jīng)具有了法定的含義和范圍。由于民辦學(xué)校是國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費面向社會舉辦的，故不屬于事業(yè)單位。民辦學(xué)校不屬于機(jī)關(guān)法人，也不屬于事業(yè)單位法人，是否屬于社會團(tuán)體法人？按照中國社會中的習(xí)慣用語，除國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位以外的社會組織，均稱為社會團(tuán)體。從這個層面理解，可以把民辦學(xué)校納入到社會團(tuán)體法人范疇。但是，國務(wù)院1998年10月25日發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條明確了民辦非企業(yè)單位“是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。由此，確立了統(tǒng)一的民辦非企業(yè)單位登記管理制度。

由于《民辦教育促進(jìn)法》第二條對民辦教育的定義是“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動”，結(jié)合《教育法》第二十五條關(guān)于“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，已有的民辦學(xué)校均屬于民辦非企業(yè)單位，它是既不同于事業(yè)單位法人，也不同于社會團(tuán)體法人的一類組織。但是目前按照民辦非企業(yè)單位登記管理的民辦學(xué)校，在這次修訂后將面臨著困境。國務(wù)院法制辦《征求意見稿》中規(guī)定：“民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營利性或者營利性法人”，從而在法律上明確了“非營利性法人和營利性法人”這一法人分類。區(qū)分非營利性法人與營利性法人的意義在于，兩者設(shè)立所依據(jù)的法律與程序、法人的目的范圍以及國家對法人的管理（審計、稅收、評估等）是不同的。現(xiàn)行的“民辦非企業(yè)單位”特指“從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”，顯然，營利性的民辦學(xué)校不能登記為民辦非企業(yè)單位。由于我國《民法通則》未采非營利性法人和營利性法人的分類，加之“營利性民辦學(xué)?！边@一類新型的組織又不屬于企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人，申請為營利性法人的民辦學(xué)校到底登記為何種法人，不得而知。

可見，單純在《民辦教育促進(jìn)法》中區(qū)分民辦學(xué)校的法人類型，卻沒有相應(yīng)的民事法人制度做支撐，會給實踐中的具體運(yùn)作帶來障礙。換言之，營利性的民辦學(xué)校無法歸屬到現(xiàn)行《民法通則》中確立的任何一種法人類型，法人身份不明確，是無法進(jìn)行法人登記的。尹力指出，鑒于此，“對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理”這樣一個原則性法律規(guī)定要真正落到實處，解決營利性民辦學(xué)校在登記、稅收、資產(chǎn)處理等方面問題，有兩種選擇路徑：一是重新設(shè)計我國的民事法人制度，建議在制定中國民法典時，采納非營利性法人與營利性法人的分類。二是由國務(wù)院出臺相關(guān)實施細(xì)則，對實踐中涉及的具體問題加以規(guī)定，比如，現(xiàn)有的非營利性民辦學(xué)校若改為營利性民辦學(xué)校，資產(chǎn)該如何處理等;或者出臺專門規(guī)范營利性民辦學(xué)校的登記管理制度。總之，作為“營利性法人”之民辦學(xué)校的發(fā)展離不開與其他法律、法規(guī)的配套和協(xié)調(diào)。

概括而言，要促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，必須按照建設(shè)法治中國的精神，進(jìn)一步解放思想，全面完善相關(guān)法律。唯此，我國民辦教育方能真正走出眼下停滯不前的困境，邁向無限春光的明天。

作者周洪宇為中國教育三十人論壇成員、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、湖北省人大常委會副主任